Share

Agata Dąmbska, Forum Od-nowa: Państwo w kulturze czy kultura w państwie? O instytucjach kultury

1. Idea.

Kultura jest jedną z niewielu sfer polskiego życia publicznego, której organizacja nie stała się od początku transformacji przedmiotem szerokiej debaty oraz nie poczyniono kroków w celu stworzenia przejrzystego i efektywnego systemu zarządzania nią. Powszechne i w zasadzie nie podlegające dyskusji myślenie o kulturze opiera się z grubsza na przekonaniu, że jest ona czymś, co powinno w jak największej części pozostawać w gestii państwa, ponieważ należy do „szczególnego” sektora polityk publicznych – a mianowicie będącego nośnikiem naszej tożsamości narodowej. 

Oczywiście, z tym ostatnim stwierdzeniem nikt przy zdrowych zmysłach polemizować nie będzie, ale już sposób, w jaki określone zostaną możliwości prowadzenia działalności kulturalnej rzutuje zarówno na zainteresowanie nią odbiorców, jak i samą opłacalność jej podejmowania. Funkcjonowanie podmiotów kultury w Polsce odbywa się na podstawie ustawy z 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Jak już sama data jej powstania wskazuje, nie jest to dokument szczególnie nowy, a jego założenia wyrastały z nieco odmiennej rzeczywistości niż dzisiejsza. Co gorsza, nawiązuje on w konstrukcji prawnej do ustawy z 28 grudnia 1984 roku o instytucjach artystycznych i stanowi namacalny dowód na to, że w myśleniu o kulturze nieprzerwanie dominuje paradygmat silnego udziału państwowego.

Ustawa wprowadza pojęcie instytucji kultury(dalej nazywanymi IK), w ramach których – jedynie – można prowadzić w Polsce publiczną działalność kulturalną. Mamy więc do czynienia z brakiem swobody w wyborze formy prawno-organizacyjnej tych podmiotów, czyli ustawowym zadekretowaniem sposobu prowadzenia działalności kulturalnej, co generuje wiele problemów m.in. pod względem ich finansowania (np. osobami prawnymi są zarówno teatry, korzystające z finansów prywatnych, jak i biblioteki, posiadające bardzo niewielką zdolność do pozyskiwania zewnętrznych środków finansowania). Organizatorem, czyli ciałem powołującym IK jest bądź Minister Kultury, bądź samorząd, bądź kierownik urzędu centralnego (rzadkość).IK posiadają osobowość prawną i finansowane są przy pomocy dotacji podmiotowych, które zobligowany jest przekazywać ich organizator. Nie odpowiada on jednak zazobowiązania instytucji, a równocześnie prawo nie przewiduje możliwości ogłoszenia upadłości IK. Korzystają więc one ze szczególnej ochrony, choć w uzasadnionych przypadkach organizator może zlikwidować dany podmiot.

Zatem najbardziej generalną konstatacją, nasuwającą się po lekturze tej ustawy i dotyczącą jej ducha, jest całkowite uzależnienie działalności kulturalnej od państwa, reprezentowanego przez ministerstwo i władze samorządowe. Ponieważ organizator decyduje o trzech najważniejszych kwestiach w funkcjonowaniu IK – przeznaczanych na nią środkach (art. 28, ust. 3. Wysokość rocznej dotacji na działalność instytucji kultury ustala organizator.), postanowieniach statutu oraz obsadzaniu stanowisk, naturalną konsekwencją takiego stanu rzeczy jest doprowadzenie do ubezwłasnowolnienia podmiotów kultury na poziomie ekonomicznym, merytorycznym i personalnym.

2. Finansowanie i meritum.

Co gorsza, art. 12 głosi, że organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzonanie zmusza jej to do poszukiwania innych źródeł zasilenia na własną rękę, mimo że ustawodawca taką możliwość jak najbardziej – przynajmniej nominalnie – przewiduje (art. 28, ust. 2. Przychodami instytucji kultury są wpływy z prowadzonej działalności, w tym ze sprzedaży składników majątku ruchomego, z wyjątkiem zabytków, oraz wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych, dotacje z budżetu, środki otrzymane od osób fizycznych i prawnych oraz z innych źródeł.). Pieniądze, jakie otrzymują IK na bieżące funkcjonowanie, uwzględniają jego najistotniejszy element – płace (podmioty kulturalne niepubliczne mogą otrzymywać wsparcie jedynie w formie dotacji celowych, na poszczególne projekty). W dodatku pewna i niezbywalna dotacja podmiotowa nie pociąga za sobą wymogu rozliczania , w przeciwieństwie do dotacji celowej. W tej sytuacji IK mogą nie mieć wystarczającej motywacji, aby przygotowywać swoje projekty fachowo i profesjonalnie oraz zwracać uwagę na zapotrzebowanie odbiorców (to zależy przede wszystkim od konkretnej osoby zarządzającej daną IK).

Oczywiście, stałość i pewność dotacji nie powinna ich zwalniać z konieczności pozyskiwania alternatywnych wobec publicznych środków finansowych, ale zagwarantowanie dotacji podmiotowej przez organizatora niewątpliwie generuje negatywne bodźce. W przypadku podmiotu chcącego dobrze wypełniać swą misję, niezbędne wręcz jest poszukiwanie zewnętrznych donatorów, ponieważ środki państwowe nie zawsze są wystarczające. Poza tym, ministerstwo nie daje pieniędzy na zawołanie i trzeba aplikować o dodatkowe (programowe) granty, a majątek IK to na ogół tylko minimum sprzętowe potrzebne do prowadzenia bieżącej działalności, więc nie można go sprzedać. Niestety, często jedynym sposobem znajdowania alternatywnych pieniędzy jest wynajmowanie pomieszczeń na imprezy zewnętrzne.

Gorzej, że organizator oprócz tego, że należycie nie rozlicza IK z realizowanych zadań, często nie może też zapobiec zaciąganiu przez nie długu publicznego, np. w postaci pożyczek. Nie dość na tym: samorządowy organizator IK może być wręcz zainteresowany zaciąganiem zobowiązań przez IK, bowiem – przynajmniej w najbliższej perspektywie – nie „obciąża” ustawowych limitów zadłużenia, które obowiązują samorząd. Niezrozumiały z punktu widzenia ekonomicznego jest również zapis, dający możliwość IK udzielania dofinansowania innym instytucjom prowadzącym działalność kulturalną: prowadzi to do zbytecznej redystrybucji środków i stawia niektóre IK w uprzywilejowanej pozycji. Koszty tego ponoszą obywatele, bo „państwo” to nie jest jakiś enigmatyczny wytwór wyobraźni naukowców, tylko byt posługujący się pieniędzmi podatników...

Nie lepiej przedstawia się kwestia wytyczania misji IK. Cele zawarte w statutach IK mają się często nijak do możliwości ich realizacji i bywają raczej listą pobożnych życzeń, a podporządkowanie IK ministerstwu często powoduje brak autonomii programowej. W czasie Kongresu Kultury Polskiej, który odbywał się w Krakowie w dniach 23-25 września 2009 roku i w dużej mierze poświęcony został kwestiom organizacji IK, stanowiąc najpoważniejszą – jak dotąd – próbę ich przeanalizowania, w końcowym raporcie stwierdzono: Zauważalną cechą funkcjonowania instytucji kultury jest brak ścisłych powiązań między statutowo przyjętym celem ich istnienia i realizowanym programem a postępowaniem właściciela (organizatora) tych instytucji.

Nic dziwnego, że taki wniosek się narzucił, skoro statuty zdecydowanej większości IK polegają na przepisywaniu poszczególnych punktów z ustawy (ramy działalności merytorycznej IK określa art. 32) oraz dopisywaniu do tego niezwykle szerokich i ogólnikowych celów działania organizacji, w rodzaju: działanie na rzecz upowszechniania kultury, wspieranie rozwoju, propagowanie itp. Co ciekawe, bardzo wiele statutów nie jest udostępnionych w biuletynach informacji publicznej tych podmiotów.

3. Dyrektor i władze.

Ogromny problem stanowi podporządkowanie państwu obsadzania stanowisk kierowniczych IK . Puszkę Pandory otwiera art. 15: 1. Dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nie określony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Odwołanie następuje w tym samym trybie. W największym skrócie, taki zapis oznacza ni mniej, ni więcej uznaniowe powoływanie najważniejszej osoby w IK, a co za tym idzie – faktyczne pozbawienie dyrektora samodzielności poprzez uczynienie zeń „funkcyjnego ramienia państwa”, co sprawia, że ma on właściwie związane ręce: nie jest pracownikiem samodzielnym, więc nie może zależeć mu na rozwoju instytucji, którą kieruje. Wprawdzie mianowany szef IK może teoretycznie zarządzać instytucją jak chce, ale brakuje do tego narzędzi. Jedyną kompetencją, jaka została mu przydzielona, to prawo do tworzenia wewnętrznego regulaminu IK. Ale art. 13 jasno precyzuje, że ów regulamin może powstać jedynie po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Oprócz presji ze strony ministerstwa lub władz samorządowych, mamy tu więc kolejny problem: naciski organizacji związkowych, aby regulamin tworzony był pod dyktando wygód i przywilejów pracowników, co zwykle utrudnia konstruowanie go w sposób sprzyjający rozwojowi i skutecznemu realizowaniu celów artystycznych.

Przepisy ustawowe i wykonawcze nie określają też żadnych kryteriów merytorycznych przy zatrudnianiu dyrektorów i zastępców dyrektorów IK . Stoi to w sprzeczności z rozporządzeniem Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 marca 1999 roku w sprawie wymagań kwalifikacyjnych i trybu stwierdzenia kwalifikacji uprawniających do zajmowania określonych stanowisk w IK powoływanych przez ministerstwo lub samorząd. Owe „ określone” stanowiska nie obejmują funkcji kierowniczych, a jedynie merytoryczne. Oznacza to, że dyrektorzy zostali wyjęci spod postanowień rozporządzenia, choć konstrukcja ustawy wskazywałaby, że zarówno oni, jak i ich zastępcy powinni być tymi przepisami objęci. Niespójność ta (błąd prawny?) tworzy przestrzeń do powoływania na wysokie stanowiska „polityków kulturalnych” pod pretekstem swobody zatrudniania menadżerów. Również rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 roku w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora IK nie zawiera w tej kwestii żadnej wskazówki. Jeżeli nie ma być on ekspertem, czemu nie wspomina się o jego przygotowaniu i doświadczeniu gwarantującym poprawienie lub utrzymanie na dobrym poziomie sytuacji finansowo-majątkowej danej IK? Wprawdzie jest wymóg złożenia programu, ale zapis, że organizator przedstawia kandydatowi na stanowisko dyrektora warunki organizacyjno-finansowe działalności IK jest zbyt ogólnikowy.

W dodatku nie jest jasno powiedziane, w jakiej sytuacji państwo powołuje dyrektora na czas określony, a w jakiej – na nieokreślony. Trudno jest go też odwołać, bo może to nastąpić wyłącznie w przypadku „rażących” błędów. Bardzo silnym instrumentem wpływu ministerstwa na IK jest sterowanie powoływaniem i odwoływaniem dyrektorów, nawet jeżeli w grę wchodzą podmioty samorządowe, oraz uprawnienie odwoływania „za zgodą ministra” dyrektora samorządowej IK.

Natomiast bodaj najgorszym niedopatrzeniem ustawodawcy jest brak jakiejkolwiek procedury weryfikującej prawidłowość działań dyrektora i rozliczania go z efektów pracy. Ewaluacja jego poczynań nie jest rzeczą prostą: nie da się tu zastosować kryteriów czysto finansowych lub będących jakąś pochodną „oglądalności”, ale to nie oznacza, że decyzja ma być czysto uznaniowa. Realna zdaje się więc być sytuacja, w której funkcję tę sprawuje wiele lat człowiek niekompetentny, czy wręcz działający na szkodę swej instytucji (czytaj: państwa!). Nie stworzono również żadnego mechanizmu, choćby finansowego, o działaniu odwrotnym: dopingującego dyrektora do jak najlepszego wywiązywania się ze swojej misji.

Analizując statuty niektórych prominentnych polskich IK pod kątem zarządzania nimi zauważa się jeszcze bardziej niebezpieczne zjawiska, do których zaliczyć można ustawowe wymuszenie na IK posiadania rozbudowanych organów decyzyjnych. Poniżej parę przykładów:

Instytut Książki – państwowa instytucja kultury, powołana w 2004 roku w Krakowie.

§10
Dyrektora powołuje i odwołuje Minister w trybie określonym ustawą. Zastępcę dyrektora powołuje i odwołuje Minister na wniosek dyrektora.

§11
Organem doradczym dyrektora w sprawach związanych z realizacją statutowego celu działania Instytutu jest Rada Programowa zwana dalej "Radą". Członków Rady powołuje Minister na okres dwóch lat.

§13

Podstawą gospodarki finansowej Instytutu jest plan działalności zatwierdzony przez dyrektora.

We władzach tej instytucji nie ma zatem nikogo z zewnątrz, wszystkie osoby zarządzające są nominantami ministerialnymi. Ale co gorsza, roczne sprawozdania finansowe zatwierdza również... minister! Świadczy to bezspornie o braku jakiejkolwiek formy kontroli zewnętrznej czy audytu , co potwierdza ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, która w ogóle wyłącza IK z obowiązkowego prowadzenia audytu wewnętrznego, obejmującego większość jednostek sektora finansów publicznych (art. 274).

Instytut Adama Mickiewicza – powstały w 2000 roku. Aktualny statut został nadany przez min. Zdrojewskiego w 2008 roku IAM blisko współpracuje z MSZ. Głównym źródłem jego finansowania jest dotacja podmiotowa.

§8.

1. W Instytucie działa opiniodawczo-doradcza Rada Instytutu, której członków w liczbie 5 - 11, w tym przewodniczącego powołuje Minister po konsultacji z Ministrem Spraw Zagranicznych.

Nie wiadomo, jaką dokładnie pełni funkcję Rada, jak również dziwi brak określenia kompetencji przewodniczącego rady wobec niej samej.

§9.

1. Dyrektor Instytutu powołuje kolegia doradcze o charakterze stałym lub dla realizacji konkretnego zadania. Powołując kolegium, Dyrektor Instytutu określa przedmiot jego działania.

2. W skład kolegium wchodzą osoby powołane przez Dyrektora Instytutu spośród ekspertów krajowych i międzynarodowych o powszechnie uznanym autorytecie.

Tu uwidacznia się następny problem IK: mnożenie bytów nad potrzebę poprzez powoływanie ciał o charakterze opiniodawczym lub doradczym , których władza formalna jest niewielka.

Wiele IK posiada w swoich władzach radę programową , która pozbawiona jest rzeczywistej mocy decyzyjnej, ponieważ nie ma wpływu na gospodarkę finansową IK. Rada miała być rodzajem obrony zarówno przed ewentualną arbitralnością decyzji lub nacisków organizatora, jak i szarogęszeniem się załogi IK, ale m.in. w przypadku Narodowego Instytutu Audiowizualnego , powołanego w 2009 roku, stanowi bardziej pewien zabieg propagandowy, podnoszący prestiż podmiotu (skład rady: Izabela Cywińska, Andrzej Chłopecki, Jan Dworak, Ryszard Grobelny, Wojciech Marczewski, Nikodem Bończa-Tomaszewski).

Największą IK w Polsce, zatrudniającą ok. 1000 osób, z silnymi związkami zawodowymi i znaną z wielu konfliktów przy obsadzaniu stanowisk dyrektorskich, jest Teatr Wielki , powstały w 1998 roku w wyniku powtórnego podziału na Teatr Wielki i Teatr Narodowy (po krótkim okresie nieudanego „scalenia” go z Teatrem Narodowym). W uzasadnieniu wprowadzenia dwóch równoległych stanowisk dyrektorskich czytamy: Rozbudowana struktura organizacyjna Teatru Wielkiego–Opery Narodowej, a także rozszerzony zakres zadań, wymagają utworzenia dwóch odrębnych stanowisk: dyrektora artystycznego i dyrektora muzycznego. Zapis ten miał zapobiec sporom kompetencyjnym i oczyścić atmosferę wokół Teatru, a tymczasem jeszcze bardziej skomplikował sytuację. Te stanowiska dyrektorskie są dwoma z trzech w Teatrze Wielkim (jest jeszcze dyrektor naczelny), a pomysł podziału wynikł z założenia, że sprawy muzyczne w operze są równie ważne, jak teatralne. Pozycje te są jednak równorzędne tylko w teorii, bowiem w praktyce obie musiałyby być obsadzane z nominacji ministerialnej, co oczywiście doprowadziłoby do zwiększenia roli decyzyjnej ministra i jego wpływu na politykę programową.

4. Konkurs.

Pomysły na znalezienie wyjścia z sytuacji niesamodzielności dyrektora i fasadowości rad programowych były dwa. Art. 16 ustawy z 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi co następuje:

1. Kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. W samorządowych instytucjach kultury, których wykaz określi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, biorąc pod uwagę ich znaczenie dla kultury narodowej, wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 3.

3. Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego może wyrazić zgodę na powołanie na stanowisko dyrektora, bez przeprowadzenia konkursu, kandydata wskazanego przez organizatora.

Niestety, przepis ten okazał się w istocie martwy, ponieważ większość Ministrów Kultury dość skwapliwie korzystała ze swojego prawa mianowania dyrektora, zwłaszcza, że ustawa nie precyzuje, w jakich przypadkach wyłonienie go przebiega w drodze konkursowej. Przeprowadzenie konkursu to bowiem spory wysiłek i rzecz dość złożona: w wielu wypadkach istnieje wręcz obawa, że najodpowiedniejsza osoba w ogóle do niego się nie zgłosi. Będzie chciała, żeby minister bezpośrednio jej zaproponował tę funkcję oraz stworzył dobre warunki działania instytucji i osobistego wynagrodzenia, od których uzależni swoją zgodę.

Co więcej, nawet jeżeli już do konkursu dojdzie, wątpliwy jest udział przedstawicieli ministra w komisji (jeżeli to samorządowa IK), jak również obecność zakładowych organizacji związkowych czy stowarzyszeń zawodowych lub twórczych.

Pewnym wyjątkiem i światełkiem w tunelu jest Muzeum Historii Polski – powołane w 2006 roku. W statucie podkreślono, że dyrektor może pochodzić z konkursu, a jedynie pierwszy zostanie powołany przez ministra. Władzami MHP są również kadencyjna Rada Muzeum, mianowana przez ministra, oraz kolegia doradcze, które tworzy dyrektor (także spośród osób z zewnątrz).

5. Kontrakt menedżerski.

Drugą ideą był kontrakt menedżerski: a rt. 15 ust. 4a. Organizator może powierzyć zarządzanie instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej. Powierzenie zarządzania następuje na podstawie umowy o zarządzaniu instytucją kultury zawartej między organizatorem a zarządcą na czas oznaczony nie krótszy niż trzy lata (kontrakt menedżerski). Jeżeli zarządcą jest osoba prawna, umowa powinna przewidywać, kto w jej imieniu będzie dokonywał czynności zarządu.

Nic jednak nie zostało powiedziane na temat uprawnień takiej osoby zarządzającej – czy będą one takie same, jak dyrektora "z nadania"? I czy zagwarantowana zostanie swoboda w tworzeniu regulaminu? Jak pokazują dane statystyczne, sami organizatorzy niechętnie korzystali z tego zapisu. Przyczyny wyjaśnia opinia sformułowana na wzmiankowanym już Kongresie Kultury Polskiej, gdzie dokładniej przyjrzano się temu problemowi: Kontrakt menedżerski jest zasadniczo umową starannego działania, co oznacza, że menedżer nie zobowiązuje się do uzyskania konkretnego efektu, lecz do dołożenia wszelkich starań przy wykonywaniu powierzonych mu czynności. Jednakże w treści kontraktu strony mogą także zamieścić elementy typowe dla umowy o dzieło, czyli ustalenia co do rezultatu, nakładając na menedżera na przykład obowiązek osiągnięcia określonego wyniku programowego. Możliwość taka jest bardzo rzadko wykorzystywana w publicznych instytucjach kultury, jak się wydaje, z dwóch powodów: po pierwsze, zastosowanie kontraktu menedżerskiego znacznie ograniczyłoby dużą ingerencję organizatora w zarządzanie instytucją, a po drugie menedżerowi należałoby płacić znacznie więcej (honorarium), a uległemu dyrektorowi można dać urzędnicze wynagrodzenie (tabela, zaszeregowanie, widełki płacowe) .

W tym miejscu dotknięty zostaje jeden z kluczowych tematów, przewijający się przy okazji IK: niski poziom zarządzania . Dochodzi do niego w dużej mierze ze względu na niesatysfakcjonujące wynagrodzenia (co jest o tyle dziwne, że generalnie środki przyznawane na działalność kulturalną w ostatnich latach rosły) – w a rt. 31. czytamy, że m inister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy określi, w drodze rozporządzenia, zasady wynagradzania pracowników instytucji kultury. Drugim powodem jest negatywna selekcja kadr – do IK często trafiają sfrustrowani, niespełnieni twórcy, a często wręcz osoby w kulturze przypadkowe, popierani przez danego ministra czy polityka samorządowego , a z powodu trudnego usuwania z wysokich stanowisk, IK pełnią rolę swoistej "przechowalni". Sytuację pogarsza brak możliwości rozwoju zawodowego, ścieżek awansu itp. Jak również, trudno będzie skłonić rzutkich menedżerów, żeby pracowali w instytucji, która de facto nie ma samodzielności, jest uzależniona programowo i finansowo od swojego organizatora, czyli ministra lub samorządu, a resortowe regulacje dotatkowo wiążą ręce przy zarządzaniu. Warto zwrócić również uwagę na inną tendencję, już sygnalizowaną w punkcie 3: zatrudniane na stanowiska dyrektorów osoby to często jednostki politycznie lub towarzysko afiliowane z wysokim urzędnikiem państwowym, a ich brak jakiegokolwiek doświadczenia w sferze kultury legitymizuje się twierdzeniem o potrzebie „wprowadzania do kultury menadżerów”.

Ostatnią próbą delegowania przynajmniej częściowej władzy nad IK jest postanowienie a rt. 21, ust. 2: Organizatorzy, o których mowa w ust. 1, mogą na podstawie umowy zawartej z osobą fizyczną, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej tworzyć instytucje kultury. Oznacza to dopuszczenie do zarządzania kulturą osoby z zewnątrz, i to na innych warunkach niż powołanie jej przez ministra (zawarcie umowy). Ponieważ osoba zewnętrzna wnosi swój kapitał do powołania IK, zyskuje realny wpływ na jej funkcjonowanie. Niestety, rozwiązanie to w zasadzie w ogóle nie jest wykorzystywane w praktyce tworzenia IK.

6. Ministerstwo i samorząd.

Ze względu na fakt, że – jak wynika z ustawy – o powstaniu każdej IK decyduje minister, stworzony został w majestacie prawa mechanizm, pozwalający konkretnej osobie pozostającej na tym stanowisku w dowolny sposób kształtować politykę kulturalną kraju i łożyć na nią pieniądze z budżetu. W powoływaniu IK odzwierciedlają się więc sympatie polityczne poszczególnych ekip rządowych, a obszary aktywności różnych IK nakładają się czy wręcz pokrywają ze sobą. Sprawia to, że konkurują one o te same pieniądze z budżetu na bieżące funkcjonowanie, zamiast ze sobą współpracować i realizować razem zadania (na większy i lepiej opracowany projekt byłaby też większa szansa pozyskania pieniędzy z alternatywnych źródeł). Nie ma też jakiejkolwiek gradacji, hierarchii ważności IK.

Powstaje również pytanie, czy Ministerstwo Kultury , zamiast wytyczać kierunki polityki kulturalnej i stać na straży ich realizacji, nie angażuje się zanadto w "ręczne" sterowanie kulturą poprzez zarządzanie IK? Nie chodzi tu jedynie o wpływanie na cele tych organizacji czy ich misje, ale przede wszystkim na dysponowanie środkami finansowymi, pokrywającymi ich działalność.

Ostatnią już, ale nie najmniej ważną, kwestią przy organizacji IK pozostaje likwidacja IK . Zarówno powołanie tego podmiotu, jak i zakończenie jego działalności leży w gestii Ministra Kultury. Głównym powodem likwidacji IK są przyczyny finansowe, ale w ustawie brak realnej alternatywy, skąd można byłoby pozyskiwać środki na działalność w sytuacji niemożności sfinansowania jej przez ministerstwo czy samorząd. Mienie likwidowanej IK przechodzi do jej organizatora, choć nie jest jednoznacznie stwierdzone, czy chodzi o organizatora pierwotnego, czy finalnego.

Nierozwiązana także pozostaje relacja między organizatorami, tj. ministerstwem a samorządem: w ustawie nie ma jasnego podziału na IK będące w gestii samorządu oraz te podległe ministerstwu . Art. 21a stanowi, że Minister lub kierownik urzędu centralnego administracji rządowej może powierzyć jednostce samorządu terytorialnego, za jej zgodą, prowadzenie instytucji kultury. Instytucja taka pozostaje państwową instytucją kultury i otrzymuje konieczne do wykonania zadań środki finansowe. Czyli finansowana będzie przez samorząd, właśnie? W ten sposób tworzy się jakąś hybrydę formalną: państwową IK prowadzoną przez samorząd, z niedookreślonym organem, przed którym odpowiada. Cały art. 21 traktuje o przechodzeniu IK z rąk do rąk – od ministerstwa do samorządu, a potem między samorządami. Finanse IK „idą” za nią z miejsca na miejsce, co powoduje bałagan rozliczeniowy, a każda sytuacja nawet potencjalnej niejasności generuje najczęściej wyciekanie pieniędzy. Obecnie głównym nieministerialnym donatorem IK są gminy, a szczególnie duże ośrodki miejskie (finansowanie IK z pieniędzy powiatów jest fikcją), co skłaniałoby do powierzenia im większości spraw związanych z IK. Pojawia się jednak poważna obawa, że przekazanie całej sfery organizacji kultury samorządom może doprowadzić do upolitycznienia IK oraz że w sytuacji polskiej niestabilności nikt nie jest w stanie przewidzieć, jak silnym mecenasem będą gminy za dwa albo trzy lata.

Istnieją także jeszcze instytucje prowadzone zarówno przez ministra, jak i samorząd. Oznacza to, że instytucja jest wpisana do rejestru jednego podmiotu (zazwyczaj samorządowego), a minister zachowuje dla siebie tzw. ogólny nadzór wynikający z ustawy oraz dostarcza części dotacji podmiotowej. Kłopot polega na tym, że w zależności o jaką IK chodzi, jej działalność, status itd. może określać kilka aktów prawnych.

7. Podsumowanie.

Reasumując, zarządzanie polską kulturą jest w tej chwili scentralizowane i mocno „upaństwowione” , czyli niedostosowane do dzisiejszej rzeczywistości. Nie funkcjonują tam mechanizmy rynkowe – IK to molochy, wielkie „zakłady pracy”, obwarowane drobiazgowymi przepisami i kontrolowane przez państwo, a nie prężnie działające podmioty, zachęcające szeroką publiczność do uczestnictwa w nowoczesnych formach kultury (projektach interdyscyplinarnych, wydarzeniach z pogranicza performance'u i akcji miejskich, niszowych festiwalach). Młodzi ludzie, którzy wyczuwaliby „puls” czasów nie chcą tam pracować, przez co programy IK tworzone są przez osoby, myślące w kategoriach ery przedkomputerowo-komórkowo-facebookowej.

8. Raport Hausnera.

Zagadnieniami odnoszącymi się do działalności kulturalnej w ujęciu gospodarczym zajęło się w 2009 roku środowisko akademicko-ekonomiczno-samorządowe pod przywództwem Jerzego Hausnera. Pisząc o IK nie można się nie odnieść do ich „Raportu o finansowaniu i zarządzaniu instytucjami kultury”, czyli analizy wychodzącej z przesłanek rynkowych. Na wstępie autorzy zadali sobie pytanie, które zdeterminowało ich tok myślenia, a zarazem spowodowało napięcia społeczne już w momencie jego stawiania: czy prywatyzować kulturę? Kwestia jest o tyle skomplikowana, że Polska to kraj o stosunkowo niskiej „konsumpcji” kultury, więc istnieje realna groźba, że w przypadku odejścia państwa od silnego jej finansowania, co pociągnie za sobą wzrost cen biletów do kin, teatrów, muzeów, filharmonii itp., liczba uczestników spadnie jeszcze bardziej. Wprawdzie Polacy przeznaczają na kulturę 12 mld zł. rocznie, ale są to głównie wydatki na zakup sprzętu RTV (np. DVD) czy opłaty za abonamenty telewizji satelitarnej; nie wydają więc pieniędzy na tzw. kulturę wysoką. Mają do niej dostęp głównie przy pomocy mediów, a zwłaszcza telewizji oraz... sieci bibliotek, które pochłaniają niemal najwięcej środków budżetowych (na pierwszym miejscu są muzea).

Kontynuując rozumowanie autorów „raportu Hausnera” należy uznać za anachroniczne założenie, że wydarzenia kulturalne mogą propagować i realizować tylko duże, publiczne podmioty . Uczestnictwo odbiorców w kulturze zmieniło się na przestrzeni ostatnich lat i powstaje coraz więcej inicjatyw oddolnych, które – aczkolwiek wartościowe i wychodzące naprzeciw oczekiwaniom publiczności, choć często też niszowe – nie mają szansy na pozyskanie dotacji, bo większość pieniędzy przeznaczonych na kulturę jest konsumowana przez IK, które dominują rynek organizacji kultury w Polsce. Tymczasem udana działalność Fabryki Trzciny w Warszawie, Manufaktury w Łodzi czy Starego Browaru w Poznaniu, a także wysyp prywatnych teatrów w Warszawie (Jandy, Kamińskiego) sugeruje, że pojawiają się inwestorzy chętni do tworzenia miejsc kultury (lub z pogranicza kultury i biznesu) za własne pieniądze.

9. Rekomendacje.

1. Na Kongresie Kultury Polskiej sformułowano następujący wniosek: Konieczne jest przygotowanie i przeprowadzenie gruntownej nowelizacji zasadniczej dla kultury Ustawy o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej. Nowa ustawa powinna dać możliwość wyboru dla każdej instytucji kultury odpowiedniej formy prawnej . Przy czym dopuszczone powinny być takie formy jak: spółka użyteczności publicznej, przedsiębiorstwo społeczne czy fundacja. Mecenat i finansowanie prywatne winno być nie tylko marginalnym uzupełnieniem, ale równorzędną formą finansowania kultury. Postulat ten wydaje się ze wszech miar słuszny, zwłaszcza, że fundusze UE skończą się w 2015 roku, więc już dziś trzeba przyzwyczajać i zachęcić potencjalnych mecenasów do potrzeby wspierania kultury. A także dlatego, że coraz mniej finansów państwa wspiera kreatywną działalność w kulturze, a coraz więcej utrzymuje istniejący stan rzeczy.

2. Należało by również podzielić IK na takie, które same nie są w stanie się utrzymać, ponieważ nie generują przychodu, np. biblioteki, ośrodki dokumentacyjne oraz te, które z mogłyby osiągać zysk, np. niektóre teatry, kina (obecnie każdy zysk musi być przeznaczony wyłącznie na cele statutowe). Ich forma organizacyjna nie powinna być odgórnie narzucona i tożsama – musi zależeć od dziedziny, którą będą się zajmować. Wszystkie natomiast muszą mieć możliwość ubiegania się o dotacje na zasadach konkursowych.

3. Jednym z najlepiej sprawdzonych w Europie wzorów funkcjonowania IK są spółki prawa handlowego , czyli klasyczne osoby prawne, posiadające zdolność upadłościową. Tak działa większość przybytków kultury w Szwecji i ten model zapewne sprawdziłby się w przypadku dużych inwestycji w kulturę w Polsce. Należy jednak brać pod uwagę, że podmioty takie muszą bazować głównie na środkach prywatnych, a nie budżetowych.

4. Wynagrodzenia pracowników IK powinny być elastyczne, a nie objęte sztywną siatką płac, w dodatku mocno już zdezaktualizowaną, bo stanowiska pracy i obowiązki zmieniły się w ciągu ostatnich lat.

5. Dalszą propozycją usprawnienia działalności podmiotów kultury jest zmniejszenie ich liczby lub przynajmniej nakłonienie do jednoczenia się przy wspólnych projektach (w tej chwili współpraca między nimi jest niemal zerowa). Trzeba bowiem pamiętać o tym, że zbyt duża liczba instytucji finansowanych ze środków publicznych nie skłania prywatnych donatorów do inwestowania w kulturę. Państwowe powinny być tylko te podmioty, które ze względu na swój specyficzny charakter nie mogą na siebie zarobić, czyli ministerstwo pełniłoby rolę mecenatu jedynie wobec kilku wybranych, „strategicznych” z punktu widzenia rozwoju kultury i sztuki IK.

W pierwszej chwili nasuwa się tu myśl, że do takich instytucji należą przede wszystkim biblioteki i muzea, ale jest to opinia w jakimś stopniu myląca. Biblioteki , w których często ogniskuje się życie kulturalne lokalnej społeczności, powinny stać się (podobnie, jak ma to miejsce np. w Stanach Zjednoczonych czy Francji) wielofunkcyjnymi centrami naukowo-rozrywkowymi, ośrodkami kultury, działającymi na wielu płaszczyznach, z dostępem do Internetu, z zajęciami dla dzieci, kursami językowymi itp.

Muzea , natomiast, podlegające obecnie aż dwóm aktom prawnym (tworzone są też na mocy ustawy o muzeach z 21 listopada 1996 roku, jako że prawodawstwo w dziedzinie kultury jest bardzo rozproszone) coraz częściej próbują poszukiwać środków finansowych na własną rękę, organizując interesujące wystawy sponsorowane przez prywatne firmy. W tym miejscu powstaje pytanie, czy muzea jako IK mają szansę przynosić dochód? Tak mogłoby być w przypadku tzw. story tellers (np. Muzeum Powstania Warszawskiego), ale zapewne w niewielu innych miejscach. W Polsce jedynie niektóre muzea osiągają zysk lub się bilansują (dobrym przykładem jest MN w Krakowie) – to wyjątki, których dobra sytuacja jest funkcją atrakcyjności zbiorów, wielkości i wieloletniej marki, istotnej dla sponsorów… Czy muzealnictwo skazane jest więc na życie z dotacji państwowych? Rozwiązaniem mogłoby stać się partnerstwo publiczno-prywatne. Otwarta pozostaje jedynie kwestia, czy jakiekolwiek muzeum byłoby na tyle interesujące dla podmiotu komercyjnego, że widziałby dalsze funkcjonowanie danej instytucji, a nie byłby zainteresowany np. przejęciem jej majątku? Z drugiej strony zasadne jest również pytanie, czy te wszystkie muzea są naprawdę potrzebne (a przecież buduje się wciąż nowe)? Redukcja nieprzynoszących zysku placówek lub łączenie zbiorów jest kwestią godną rozważenia.

10. Planowana nowelizacja ustawy.

Kultura bowiem to nie tylko kształtowanie polskiej świadomości, ale także rodzaj usługi, świadczonej przez różne podmioty . Tego typu podejście budzi protesty zarówno konsumentów, jak i działaczy, ale jego potrzebę zauważyło samo MKDiN. Uciekając przed zarzutami braku posiadania całościowej wizji polityki kulturalnej, w 2009 roku rozpoczęło prace nad nowelizacją ustawy z 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i, po dość szerokich konsultacjach społecznych, w dniu 28 maja 2010 roku sformułowało gotowy projekt. Zakłada on przede wszystkim rozdzielenie IK na dwie grupy : instytucje artystyczne (IA) oraz inne (np. służące upowszechnianiu kultury), ale sama zasada działania, forma organizacyjna IK nie ulega zmianie. Nowelizacja ta jest w zasadzie doprecyzowaniem istniejącego stanu prawnego i nie przynosi żadnych rewolucyjnych rozwiązań, w szczególności takich, które zmieniałyby w zasadniczy sposób fundamenty i zasady tworzenia instytucji kultury.

Duża część projektu poświęcona jest zmianom w wyodrębnionej kategorii IA, które posiadają własną specyfikę, np. jako podstawową jednostkę przy planowaniu pracy wprowadza się pojęcie sezonu artystycznego, proponuje się zawieranie kontraktów z artystami na czas określony itp. Ponadto jest tam de facto wycofanie się z instytucji kontraktu menadżerskiego i zastąpienie go mianowaniem dyrektora IK na czas określony – a szkoda, bo te kontrakty były przecież jednym z najsilniejszych punktów poprzedniego dokumentu (choć rzadko stosowane). Uznano również, że nie należy zmieniać ustaw o muzeach i bibliotekach.

Trudno nie odnieść wrażenia, że wiele pary przy tworzeniu tej ustawy poszło w gwizdek, tzn. zachowane w całości zostały rozwiązania instytucjonalne , czyli podległość IK ministerstwu i finansowanie ich z budżetu państwa. Jedynym światełkiem w tunelu zdaje się być dodanie zapisu o podziale dotacji na podmiotowe (dotyczące bieżącej działalności organizacji) oraz celowe (na inwestycje oraz poszczególne projekty).

Oblicze sektora działalności kulturalnej determinuje – obok mecenatu państwowego – konstrukcja prawna i organizacyjna IK oraz nieistotna rola mechanizmów podatkowych zachęcających do wspierania kultury. Nowelizacja ta pokazuje jednak głównie lęk przed zmianami o charakterze systemowym (a może brak wizji?) i koncentruje się na kwestiach, które nie budzą aż tak wielkich sprzeciwów społecznych. Należy tylko mieć nadzieję, że dyskusja o zmianach w zarządzaniu IK nie skończy się na niej, a jedynie zacznie.

Share

Dodatkowe informacje