Share

Agata Dąmbska, dr Justyna Glusman, Forum Od-nowa: Jak polityka lokalowa może kształtować przestrzeń publiczną?

Wykuwające się na świecie od wielu lat trendy mówiące o potrzebie podnoszenia jakości życia człowieka zaczynają powoli docierać do Polski. W ślad za książkami Jana Gehla „Miasta dla ludzi”, Charlesa Montgomery'ego „Miasto szczęśliwe” czy – wcześniej – Jane Jacobs „Śmierć i życie wielkich miast Ameryki”, przybliżanymi m.in. przez ruchy miejskie, działaczy lokalnych, czasopisma architektoniczne oraz środowiska naukowe, coraz większego znaczenia dla obywateli nabiera środowisko, w którym przyszło im funkcjonować.

Miasta, gdzie już teraz mieszka54 proc. ludności świata, a przewiduje się, że w 2050 r. będzie to 66 proc.,stają się kluczowym czynnikiem rozwoju gospodarki. Sposób, w jaki są zorganizowane, determinuje styl i dobrostan ich mieszkańców. Znajduje to odzwierciedlenie m.in. w słynnym już dziele amerykańskiego filozofa, Benjamina R. Barbera, „Gdyby burmistrzowie rządzili światem”, napisanym może nieco na wyrost, ale sygnalizującym ważne dla współczesności zjawisko.

Nowy paradygmat

Coraz więcej zwolenników zyskuje pogląd Prezydenta Bogoty, Enrique Peñalosa, twórcy zasadniczej poprawy warunków życia w stolicy Kolumbii, że „miasto to środek do celu, jakim jest pewien określony styl. Może być odzwierciedleniem tego, co w nas najlepsze. Może być wszystkim, czym tylko zapragniemy”. Zatem model spędzania czasu, jakość przestrzeni publicznej oraz zrównoważony rozwój to główne tematy aktualnie toczącej się debaty o tym, komu powinny służyć nasze miasta oraz jak je zmieniać, aby jak najlepiej spełniały swoją rolę. Zresztą, proces zainteresowania otoczeniem przenosi się także poza ośrodki miejskie, docierając do obszarów słabiej zurbanizowanych. Nieodłączny jego element stanowi zarówno kwestia dbałości o przyrodę, dobra naturalne (w tym: oszczędzanie energii, utylizacja odpadów itp.), jak również najbliższą okolicę. Dla rosnącej grupy mieszkańców kwestia zieleni w mieście, liczba ławek na ulicach lub miejsc, gdzie można przysiąść na chwilę w trakcie dnia staje się dobrem równie pożądanym i ważnym, jak dotychczasowe „twarde” priorytety: polityka rynku pracy czy edukacja.

Wraz z tymi procesami następuje zmiana paradygmatu planowania przestrzennego. Za najważniejszy trend uznaje się stopniowe odchodzenie od modernistycznego dogmatyzmu skutkującego segregacją funkcjonalną miast na rzecz idei przestrzeni wielozadaniowej i większej troski o komfort poruszania się przechodniów czy rowerzystów. Egzemplifikacją takiego podejścia są znane holenderskie woonerfy, czyli wydzielone obszary (najczęściej ulice), na których równocześnie funkcjonują piesi, samochody ze znacznie ograniczoną prędkością, rowery oraz liczne kawiarnie czy sklepy. Okazuje się, że nie trzeba odgradzać od siebie uczestników miejskiego ruchu – w odpowiednio zaprojektowanych warunkach mogą oni zgodnie koegzystować. Warto zauważyć, że nowatorska idea woonerfów dotarła też do Polski: została z sukcesem zrealizowana w Łodzi na ul. 6 sierpnia.

Jednym z najbardziej istotnych elementów nowego sposobu myślenia o przestrzeni jest kwestia jej zagospodarowania. Oczywiście, różne kraje borykają się ze wieloma problemami w tej materii.Rygorystyczne planowanie w Wielkiej Brytanii doprowadziło do niedoboru mieszkań, co zbiegło się z prywatyzacją części przestrzeni publicznej, związaną z utratą przez społeczności lokalne możliwości zarządzania terenami będącymi publicznymi jedynie w teorii.W Stanach Zjednoczonych efektem działań połączonych sił władz stanowych, biznesu i deweloperów stało się planowane zjawisko rozlania miast, tj. krytykowanej coraz częściej także w naszym kraju suburbanizacji. Trwanie przez dziesiątki lat w wadliwym paradygmacie rozwoju przyczyniło się do powstania lub eskalacji takich zjawisk, jak brak racjonalności finansowej, energetycznej czy logistycznej tamtejszych ośrodków. Efektem ubocznym takiego stanu rzeczy są także niekorzystne zmiany społeczne i gospodarcze, czego dobitnym przykładem zdaje się opustoszałe (rzecz jasna także z powodów strice ekonomicznych) Detroit. Mieszkańcy, którzy poza pracą większość swojego czasu spędzają na dojazdach i stojąc w korkach, nie mają czasu na życie rodzinne i towarzyskie, a brak więzi z sąsiadami stanowi czynnik pogarszający odczuwalną jakość ich życia.

Z kolei w Polsce brak planowania przestrzennego i zarządzania przestrzenią publiczną wewnątrz gmin doprowadził w pierwszych latach po transformacji 1989 roku nie tylko do „rozlania się” miast na przedmieścia, ale także równie groźnych procesów odwrotnych: kurczenia się ośrodków miejskich (shrinking cities), chaosu przestrzennego oraz wymierania centrów, których władze lokalne ani organizacje pozarządowe nie są już w stanie ożywić. W celu poprawy jakości przestrzeni publicznej można skorzystać z zarządzania zasobem lokalowym – to jedno z kluczowych narzędzi, jakie daje do dyspozycji polskie prawo. Racjonalne prowadzenie takiej polityki może sprawić, że śródmieścia znów zaczną przyciągać mieszkańców i handlowców, zaś jej brak lub nieprawidłowości będą potęgować większość dzisiejszych problemów.

Samorząd kreatorem

Do podstawowych, można rzec „twardych” usług publicznych, gdzie zalicza się zagospodarowanie przestrzenne, zostały więc dołączone elementy „miękkie”, mówiące po prostu o samopoczuciu ludzi na danym terytorium. Obowiązek (i przywilej) aranżowania otoczenia spoczął u nas w lwiej części na samorządzie terytorialnym. Wyposażono go mocą ustaw w stosowne instrumenty, lecz stosowanie konkretnych przepisów leży już w gestii poszczególnej gminy.

Wachlarz narzędzi do wyboru jest dość szeroki: od możliwości planowania przestrzeni dzięki przepisom o tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (mpzp), poprzedzonych studium zagospodarowania przestrzennego, poprzez zapisy o inwestycji celu publicznego, zdefiniowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r., aż po pieczę nad majątkiem wspólnoty lokalnej, w skład którego wchodzi również zasób nieruchomości przeznaczonych na działalność gospodarczą.

Jednak zostały one obarczone „grzechem pierworodnym”: w regulacjach nie zdefiniowano prawidłowo pojęcia przestrzeni publicznej. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 roku (art. 2 pkt 6) pod pojęciem „przestrzeni publicznej” kryje się „obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy”. Z kolei z art. 10.2 pkt 8 wynika obowiązkowe dla obszarów przestrzeni publicznej sporządzenie mpzp.Niestety, przepisy te pozostają martwe, gdyż w studiach gminnych powszechnie nie wyznacza się (lub wyznacza bardzo niewiele) takich przestrzeni. Zdaniem Grzegorza Buczka, wiceprezesa Towarzystwa Urbanistów Polskich, jako przestrzenie publiczne oznaczane są tereny o znaczeniu drugorzędnym. Najatrakcyjniejszych części miast, pozostających w centrum zainteresowania inwestorów, celowo nie poddaje się obligatoryjnej procedurze planistycznej, która zakłada możliwość partycypowania w ich przeznaczeniu wszystkim zainteresowanym osobom.Obszary te są więc zagospodarowywane na podstawie arbitralnych decyzji o warunkach zabudowy (cieszące się wątpliwą sławą tzw. wuzetki) i zagospodarowaniu terenu.

Sytuacja ta stała się na tyle patologiczna, że można wręcz mówić o bliskim związku między planowaniem przestrzennym a marnym stanem demokracji lokalnej. Zagospodarowanie przestrzeni publicznej w szerokim znaczeniu tych słów, czyli nie tylko ustawowo zakreślonych obszarów, ale wszelkich dostępnych powszechnie miejsc, których funkcjonowanie wpływa na jakość życia obywateli, leży bowiem w samym centrum kompetencji samorządu. Dobrze zaprojektowany proces planowania powinien umożliwiać społeczności lokalnej zabranie głosu w sprawie swoich potrzeb. W mieście nie posiadającym planu decyzje o przestrzeni są tylko wypadkową gry rynkowej, gdzie pierwsze skrzypce dzierżą najsilniejsi aktorzy, a nie użytkownicy. Działanie praw rynku samo w sobie bywa w wielu sytuacjach bardzo pożądane, lecz w tym wypadku rzecz ma się zgoła odwrotnie: rzadko odzwierciedla ono potrzeby publiczne z tego prostego powodu, że „rynek miejsc” nie funkcjonuje tak samo jak rynek zwykłych dóbr, np. samochodów. Jak twierdzi Jane Jacobs, miasta to skomplikowane mechanizmy, w których podstawowymi organami są ulice i przestrzenie publiczne. Nie mogą one nigdy działać tak, jak czysty rynek, gdyż niektórzy jego uczestnicy zostają wyeliminowani z gry.

Twardy orzech do zgryzienia

Z zarządzaniem przestrzenią publiczną wiążą się też inne dylematy i wyzwania, na które samorząd musi znaleźć właściwą odpowiedź.Fundamentalne pytanie dotyczy tego, w jaki sposób tworzyć miasto i włączać w ten proces mieszkańców, biorąc pod uwagę, że brak planowania sprzyja prywatyzacji przestrzeni publicznej, a co za tym najczęściej idzie – powstawaniu terenów wydzielonych, nieprzyjaznych człowiekowi i niesprzyjających harmonizacji przestrzeni. Z kolei przeregulowanie w tej kwestii może stwarzać nadmierne bariery dla rozwoju oraz budownictwa mieszkaniowego.

Dalej, należy dążyć do zapobiegania rozlewaniu się miast. Jest to zresztą w interesie samych władz lokalnych, gdyż projektowane na jego obrzeżach osiedla oznaczają konieczność wyposażania ich w podstawową infrastrukturę: drogi dojazdowe, podłączenie mediów czy budowę żłobków, przedszkoli, szkół, co generuje koszty i jest czasochłonne. Zwłaszcza że przewidziane w prawie opłaty planistyczne czy adiacenckie, z założenia przerzucające część kosztów na deweloperów w praktyce nie funkcjonują.

Dodatkowo, istnieje konieczność uspójnienia planowania przestrzennego z polityką gospodarczą, mieszkaniową i społeczną, a myśląc o rozwoju miasta, powinno się mieć także na uwadze związek pomiędzy „polityką miejsc” a bezpieczeństwem publicznym. Wpisuje się to zresztą w interesującą dyskusję na temat koncepcji tzw. nadzoru zewnętrznego (Secured by Design), popularnego szczególnie w krajach anglosaskich a nadzoru naturalnego, czyli „oczu ulicy”, promowanego przez Jane Jacobs i jej zwolenników.

Ostatnim ważnym zagadnieniem jest pytanie o to, jak planować miasto, aby zwiększać wartość miejsc w nim się znajdujących, a następnie jak tę wartość wyceniać. Czy podstawą będzie zawsze cena rynkowa, np. najmu, czy należałoby uznać za równie istotne inne czynniki, np. wagę na mapie kulturalnej? Rozstrzygnięcie tych spraw nie jest proste i zostało niemal w całości zrzucone na barki władz lokalnych. Pewną próbą wyznaczenia kierunków ich działań jest przyjęta w 2014 roku Krajowa Polityka Miejska, ale asystemowy dokument powstały w b. Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju stanowi raczej zbiór pobożnych życzeń, bez sięgnięcia do źródeł problemów, z którymi od lat borykają się jednostki samorządu terytorialnego (JST): niedomykających się budżetów, ograniczenia samodzielności organizatorskiej, przeregulowania. I nic nie wskazuje na to, by obecnie kontynuowane prace w Ministerstwie Rozwoju miały ten stan rzeczy zmienić.

Silny instrument – polityka lokalowa

Zarządzanie lokalami użytkowymi to bodaj najważniejsze narzędzie, w jakie wyposażono władze samorządowe, służące osiągnięciu ustalonych wcześniej celów. Polityka lokalowa nie polega jedynie na tworzeniu miejsc, które mogą sprzyjać lub zniechęcać do spotkań w przestrzeni publicznej, ale współodpowiada za dużo szersze zjawiska, takie jak powstawanie kreatywnych miast czy proces gentryfikacji (zmiana charakteru danej części miasta). Decydenci muszą zdefiniować swoje zamierzenia w tym zakresie, a następnie dopasować do nich politykę lokalową w taki sposób, aby sprzyjała ich realizacji. Służyć temu ma w pierwszym rzędzie posiadanie strategii zarządzania lokalami, o czym będzie też mowa w dalszej części tekstu.

Koncepcja przyjaznej przestrzeni publicznej staje się wiodącym wątkiem debaty także w kontekście zagospodarowania nieużytków, terenów opustoszałych czy poprawy funkcjonowania placów, parków i zaułków. Innymi słowy, tworzeniu takich warunków, aby chcieli w tych miejscach przebywać ludzie. I nie chodzi tu tylko o ich prywatny dobrostan, ale rozwój handlu i usług. Nowojorska organizacja Project for Public Spaces zdefiniowała „dobrą” przestrzeń publiczną jako taką, w której odbywają się różne wydarzenia, następuje wymiana społeczna i ekonomiczna, spotykają się znajomi, a kultury mieszają.W tym ujęciu pełni ona rolę swoistego „przedsionka” instytucji – np. bibliotek, szkół – gdzie mieszkańcy mogą wchodzić w interakcję z przedstawicielami władzy, stając się sceną życia publicznego. „Dobrą” przestrzeń charakteryzuje dostępność, zaangażowanie obywateli w działania w sferze publicznej oraz wygoda i pozytywne wyobrażenie o danym miejscu, sprzyjające interakcjom społecznym. Według ekspertów Project for Public Spaces stosujące te zasady miasta sukcesu określa się tak ze względu na ich cele, które są blisko związane z działalnością gospodarczą, ale także wspierają różnorodne funkcje miasta, w tym powstawanie dynamicznych, przyjaznych przestrzeni, parków, ulic, miejsc targowych czy centrów kultury.

Idea ulic handlowych

Polskim miastom do tego ideału jeszcze daleko. Charakteryzuje je chaos estetyczny, brak racjonalnej polityki zarządzania przestrzenią oraz nieefektywne, a czasami też nieracjonalne dysponowanie zasobami. Jednym z najczęściej pojawiających się zarzutów w odniesieniu do polityki lokalowej jest zanik ulic handlowych, które w konkurencji o klienta przegrywają z centrami handlowymi powstającymi nawet w śródmieściach.Nie przyjęła się w Polsce znana chociażby z Paryża tradycja „domów towarowych”: mimo że są one obiektami relatywnie dużymi, potrafiły wpisać się w handlowy charakter ulicy. Przykładem udanego, harmonijnego połączenia jest też np. Selfridges (50 tys. m2) przy Oxford Street w Londynie, bodaj najsłynniejszej handlowej ulicy Europy. Tymczasem analogiczne ulice większości polskich miast walczą o przetrwanie, czego chyba najlepszym przykładem jest Piotrkowska w Łodzi – niegdyś wizytówka miasta, obecnie nie radząca sobie z konkurencją Manufaktury czy Galerii Łódzkiej.

Pozostawiono je samym sobie, a w rywalizacji rynkowej przegrywają skalą i ofertą z centrami handlowymi. W większości dużych miast dominuje monokultura galerii zakupowych, w których często całe rodziny potrafią spędzić większą część dnia (szczególnie niedzieli). Dzieje się tak głównie z powodu możliwości zapewnienia tam lokali dla dużej ilości marek, rozbudowanej rozrywce i dopasowaniu oferty do potrzeb popularnych sieci handlowych. Shopping malle skutecznie kuszą rzesze odwiedzających, odciągając ich zarazem od ulic handlowych. Jedno z rozwiązań tego problemu zastosowano w czeskiej Pradze, gdzie galerie handlowe usytuowano na krańcowych stacjach linii metra, łącząc wygodę dojazdu z „wypchnięciem” ich poza obręb city, zaś w centrum pozostawiono jedynie dwa dość niewielkie kompleksy sklepowe. Nie ulega jednak wątpliwości, że bez wsparcia wszystkich interesariuszy zaangażowanych w proces zarządzania miastem ulice handlowe nadal będą tracić.

Trudne zadanie zaprojektowania ich od nowa w taki sposób, aby pojawiali się tam ludzie, którzy sprowadzą nowy biznes, spoczywa głównie na samorządzie.Póki co ilość potencjalnych klientów na najbardziej popularnych ulicach handlowych polskich miast jest wielokrotnie mniejsza niż ilość osób odwiedzających galerie handlowe. Problemem jest tu sama topografia oraz dostępność lokali. W Warszawie jedyną ulicą, która może skutecznie ubiegać się o obecność najbardziej popularnych sieci, jest Marszałkowska, gdyż tylko przy niej znajdują się duże lokale użytkowe (powyżej 1000 m2). Niemniej, najnowszy projekt planu zagospodarowania przestrzennego tego rejonu przewiduje ograniczenie metrażu sklepów do 200 m2. Jeśli takie rozwiązanie zostanie przyjęte, jeszcze bardziej zniechęci dużych klientów do wyboru tej lokalizacji i swoje sklepy usytuują w centrach handlowych. Warto przy tym pamiętać, że powierzchnie głównych galerii zakupowych w stolicy to ok. 100 tys. m2, a Wars i Sawa, czyli najbardziej znane domy towarowe posiadają ok. 30 tys m2.

W ramach prowadzonej polityki lokalowej JST nie tylko mogą decydować o miejscu powstawania i wielkości centrów handlowych, ale muszą też aktywnie zarządzać ciągami ulic sklepowych. I robić to na analogicznej zasadzie, na jakiej galerie świadomie sterują swoją przestrzenią: selekcjonując najemców, dobierając dodatkowe usługi czy wydarzenia stosownie do potrzeb klientów. Gminy powinny więc nie tylko zapewnić odpowiednią skalę i zróżnicowanie oferty handlowej, ale także wachlarz możliwości spędzania czasu na centralnych dla miasta ulicach oraz dostęp do efektywnie wykorzystywanego transportu publicznego, aby łatwo można było tam dotrzeć i wrócić. Bez tego mieszkańcy nie będą korzystać z takich miejsc w zakresie, który sprawiłby, że biznes jest opłacalny, a serca miast stają się wartymi odwiedzania dynamicznymi centrami.

Elementy budujące ofertę danej ulicy czy całego kwartału to infrastruktura, kultura, handel, miejsca spotkań. Brak spójnej, przemyślanej organizacji przestrzeni oraz odpowiedniej promocji „dobrych” miejsc spowoduje, że mieszkańcy niechętnie będą je odwiedzać. Szczególna rola przypisana jest tu kulturze: dzięki możliwości uczestnictwa zarówno w jej elementach trwałych (muzea, teatry, kina), jak i jednorazowych wydarzeniach (koncerty, festiwale, happeningi, targi sztuki) poszczególne części miasta stają się atrakcyjniejsze. Błędem jest zatem odgradzanie instytucji kultury od przestrzeni ogólnodostępnej, czego przykładem może być Muzeum Narodowe w Warszawie, znajdujące się za płotem, bez możliwości wygodnego przejścia przez Aleje Jerozolimskie. Tego typu rozwiązania przekreślają potencjalnie miastotwórczy potencjał miejsca.

Choć wydaje się to oczywiste, warto mocno podkreślić, że oferta handlowa stanowi istotny segment zagospodarowania przestrzeni. Możliwość robienia zakupów to bowiem jeden z głównych powodów, dla których ludzie wychodzą „na miasto”.Sklepy, bazary, domy handlowe (o odpowiedniej do lokalizacji skali) stanowią zatem przestrzeń, o którą szczególnie powinien dbać samorząd. Od odpowiedniego doboru oferty zależy, czy poszczególne miejsca będą na tyle ciekawe i użyteczne dla różnego rodzaju interesariuszy (o mniej lub bardziej zasobnych portfelach), aby odwiedzali je masowo. Przykładem mogą być centra zakupowe zaprojektowane w taki sposób, by harmonijnie łączyły się z ulicą i przestrzenią publiczną, a nie stały do nich „odwrócone plecami”, co często dzieje się w przypadku galerii handlowych, nawet tych zlokalizowanych w centrach miast. Niezbędnym uzupełnieniem „dobrego” miejsca są kawiarnie, bary czy restauracje.

Chociaż gminy nie dysponują przestrzenią prywatną, spółdzielczą ani pozostającą w innych niż samorządowa forma własności, są w stanie wykorzystać własne lokale i istniejące możliwości prawne (np. konkursy profilowane), aby zarządzać ulicami. Muszą też pamiętać o tym, że brak odpowiedniej oferty zacznie skutkować dodatkowym – oprócz naturalnie zachodzących negatywnych procesów demograficznych – wyludnianiem się poszczególnych ośrodków. Utrzymanie odpowiedniej gęstości zaludnienia powoduje, że osiągnięcie przez miasto sukcesu ekonomicznego jest łatwiejsze. Ma to znaczenie tym większe, że prognozy są dla Polski nieubłagane: w najbliższych latach przewiduje się znaczną depopulację praktycznie na terenie całego kraju, a wskaźniki GUS podają wręcz, że w 2035 roku liczba ludności skurczy się do ok. 35 mln.

Warszawa, z gęstością zaludnienia ponad 8000 osób na km2 mocno wyprzedza inne miasta naszego kraju. Jednak, dla porównania, w centralnych dzielnicach Barcelony żyje 50 tys. osób na km2, a w peryferyjnych – 15 tys na km2. Wyzwanie demograficzne pogłębia w stolicy Polski chaotyczna sieć centrów handlowych, zbudowanych głównie z myślą o klientach zmotoryzowanych. Są one otoczone przez ogromne parkingi i czasem trudno dostępne dla osób poruszających się pieszo (o niepełnosprawnych nie wspominając). W konsekwencji powstają korki oraz związane z nimi negatywne zjawiska, typu przekraczanie norm zanieczyszczeń powietrza.

Szansą dla wielu polskich ośrodków jest ustawa o rewitalizacji z 9 października 2015 r. i rozpoczęte już programy, dzięki którym JST zaczynają myśleć o przestrzeni jako sferze, która determinuje zachowania ludzkie, przekładające się na jej ewolucję i jakość. Aktywna postawa samorządu wymaga zredefiniowania charakteru ulic i ich estetyki oraz wyboru narzędzi, które pomogą w realizacji projektu dla konkretnego miejsca. Bardzo istotnym elementem, co przyznaje sam ustawodawca, jest zaangażowanie w proces kreowania przestrzeni publicznej jak największego grona interesariuszy. Zarówno doświadczenia organizacji Project for Public Spaces, jak i władz Nowego Jorku, które doprowadziły do przekształcenia Times Square oraz Broadway'u w atrakcyjną przestrzeń publiczną, udowadniają, że stosunkowo niewielkim kosztem, wprowadzając zmiany oparte na doświadczeniach użytkowników, można doprowadzić do radykalnej poprawy jakości przestrzeni publicznej.

Lokale komunalne – wartość czy obciążenie

I to właśnie sposób prowadzenia polityki lokalowej determinuje w dużej mierze subiektywne odczucia obywateli o tym, jak żyje im się w danej okolicy. Składa się na nie wiele czynników. Większość z nich, jak liczba sklepów, punktów usługowych, kawiarni, przybytków kultury itp. nie zależy – oczywiście – w stu procentach od samorządu: w grę wchodzą procesy rynkowe czy specyficzne uwarunkowania danego miejsca, zwłaszcza negatywne (bezrobocie, patologie społeczne itp.). Ale władze lokalne zobligowane są do wytyczania kierunków rozwoju terenów znajdujących się w ich jurysdykcji. Największy wpływ mają na istniejący zasób lokali komunalnych, który w wyniku decentralizacyjnej reformy samorządowej 1990 roku prof. Jerzego Regulskiego przekazano im z ówczesnych rad narodowych, będących terytorialnym ramieniem państwa. Gminy – bo tego szczebla to głównie dotyczyło – zostały więc wyposażone we własny majątek i prawo do zarządzania nim, co stanowiło kluczowy element zmian systemowych (ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym).

W tzw. zasobie komunalnym znalazły się dwojakiego rodzaju lokale: pierwsze z nich miały charakter mieszkalny, z przeznaczeniem głównie dla uboższej części społeczeństwa, zaś drugie były stricte użytkowe. Samorządy mogły je remontować, wynajmować lub sprzedawać, w zależności od prowadzonej polityki i zakładanych celów. Jako że liczba tych lokali na ogół była duża, a ich stan często pozostawiał wiele do życzenia, gminy musiały wyasygnować spore pieniądze na doprowadzenie ich do porządku. Niestety, te samorządy, które nie posiadały wystarczających środków, pozbywały się nieruchomości, przez co zmniejszały swój zasób. Po roku 2014, kiedy wprowadzono indywidualny wskaźnik zadłużenia (osławiony art. 243 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 roku), doszło jeszcze kolejne zjawisko: wyprzedawanie majątku w celu podreperowania wskaźnika deficytu, połączone, co gorsza, ze sztucznym zawyżaniem wartości posiadanych nieruchomości. Tym niemniej, gros samorządów zachowała część lokali użytkowych i stanęła przed bodaj trudniejszym zadaniem niż remont czy szukanie kupca: sporządzenia koncepcji zagospodarowania oraz jej realizacji.

Strategie pilnie poszukiwane

Dlaczego to takie trudne? Przede wszystkim ze względu na fakt rosnących oczekiwań mieszkańców, i to najczęściej wzajemnie sprzecznych. Jak zapewne większość z nas wie z własnego doświadczenia, część osób widziałaby wokół swojego domu jak najwięcej drzew i miejsc do wypoczynku, zaś inni woleliby parkingi czy kluby. Godzenie tych punktów widzenia jest czasochłonne, a ponieważ rzadko prowadzi do satysfakcjonujących wszystkich rozstrzygnięć, gminy niechętnie się tego podejmują.

Po wtóre, z przyczyn finansowych – mające notoryczne problemy z dopinaniem budżetów JST preferują takie wykorzystanie lokali, które przysporzy im jak najwięcej pieniędzy (a w wariancie minimum: nie wygeneruje strat). Stąd przekazywanie pomieszczeń podmiotom, które zaoferują wyższą od innych stawkę czynszu, bez oglądania się na to, jakiego rodzaju aktywność będzie w danym punkcie prowadzona i na ile współgra ona z zakładanym przez samorząd profilem danego miejsca czy potrzebami okolicznych mieszkańców. Jakkolwiek JST dysponują instrumentem przetargu ograniczonego, czyli możliwością określenia przed przystąpieniem do konkursu ofert, do jakiej branży go kierują, korzystają zeń zdecydowanie za rzadko. Zadowalają się postępowaniem bezprzetargowym lub przetargiem nieograniczonym, sankcjonując w ten sposób swoisty „leseferyzm” w polityce lokalowej. Sporadycznie też rozpisują konkursy dla podmiotów realizujących tzw. cele publiczne, wymienione enumeratywnie w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Po trzecie, sprzedaż posiadanego przez JST majątku prowadzona jest chaotycznie, a często także z naruszaniem prawa (vide opisane powyżej naginanie indywidualnego wskaźnika zadłużenia). Na problem ten wskazują także raporty Najwyższej Izby Kontroli, zaś przeprowadzony niedawno w warszawskiej dzielnicy Ochota audyt wykazał, że oferowano zakup nieruchomości dotychczasowym ich najemcom, jednak otrzymane raty za zakupione lokale będą mniejsze od płaconego dotychczas czynszu. W rezultacie samorząd po kilku latach od transakcji pozostaje bez lokali i z niższymi zagregowanymi wpływami niż opłaty z najmu.

Po czwarte, z różnych powodów wiele lokali stoi pustych. Częściowo dlatego, że samorządów nie stać na ich remontowanie, częściowo z powodu problemów z egzekwowaniem należności za wynajem od nieterminowo płacących użytkowników, a częściowo na skutek braku koncepcji ich zagospodarowania. Nakłada się na to mała elastyczność władz lokalnych w zakresie regulowania czynszów: zbyt wysokie stawki powodują odpływ chętnych do skorzystania z lokalu, a w rezultacie do powstania pustostanu. To zmora bardzo wielu wspólnot, ale też mieszkańców, którzy tracą możliwość zrobienia użytku z posiadanych przez gminę zasobów.

I po piąte, wreszcie, nie każdy samorząd sporządził własną strategię wykorzystania lokali. Ten brak powoduje, że wiele działań podejmowanych jest ad hoc, nie przemyślanych i nie budujących spójnego planu zagospodarowania. Już nie mówiąc o zaniedbywaniu konsultacji społecznych, służących wypracowaniu kompromisowego przeznaczenia istniejących pomieszczeń.

Bałagan w przestrzeni publicznej

Wobec powyższego nie powinien dziwić fakt, że przestrzeń publiczna w Polsce pozostawia wiele do życzenia. Mamy ulice czy place, na których jak grzyby po deszczu wyrastają banki lub apteki, ze szkodą dla handlu czy gastronomii. Gdzie indziej z kolei są, owszem, sklepy, ale nie ma gdzie usiąść po zrobieniu zakupów lub brakuje punktów usługowych, takich jak dorabianie kluczy, magiel etc. Co jednak ciekawe, za ten ostatni mankament zaczyna w coraz większym stopniu ponosić odpowiedzialność sam rozwój cywilizacyjny: zapotrzebowanie na prace rzemieślnicze, typu krawiec, zegarmistrz, ślusarz, szewc systematycznie spada, gdyż ludzie na ogół wolą kupić nową rzecz niż inwestować porównywalne pieniądze w naprawianie starej. Właściwie ostali się jedynie fryzjerzy... Tym niemniej, oczywiście, gdyby władze lokalne stosowały np. preferencyjne stawki przy wynajmie pomieszczeń dla firm reprezentujących ginące zawody, zakłady nie znikałyby tak szybko z powierzchni gmin. Sęk w tym, że „kołderka jest zawsze za krótka” i trzeba nieustannie równoważyć możliwości budżetowe z potrzebami mieszkańców.

Jakby tego było mało, JST powinny prowadzić świadomą politykę także w odniesieniu do podmiotów prywatnych. Nie chodzi, rzecz jasna, o ingerencję w domenę ich działalności, ale nakłanianie – przy pomocy funkcjonujących w regulacjach narzędzi – do pewnego typu zachowań. Przykładowo, przekazując lokal przedsiębiorstwu, gmina może to uzależnić np. od zastosowania przez firmę klauzul społecznych w postaci zatrudnienia osób niepełnosprawnych, pracowników na umowę o pracę (zamiast zlecenia czy dzieła) bądź postawienia przy wejściu ławki. Jednak, ponieważ dla większości gmin póki co podstawowym problemem jest w ogóle pozyskanie chcącego wynająć lokal przedsiębiorcy, daleka jeszcze droga do pełnego wykorzystywania klauzul.

Należy przy tym pamiętać, że przestrzeń publiczna to nie tylko sama „zawartość” lokali, czyli branża, jaką się zajmują. To także wielkość i wygląd witryny, sposób wejścia do pomieszczenia (schody lub podjazd), kolorystyka szyldu i inne elementy estetyczno-funkcjonalne. Im bardziej przyjazna dla mieszkańca ma być przestrzeń publiczna, tym ważniejsze stają się te – mogłoby się zdawać – drugoplanowe czy wręcz „dekoracyjne” elementy. Zatem nie wystarczy już, by na jakimś placu powstała kawiarnia; musi mieć ona możliwość ustawienia stolików na zewnątrz, zaaranżowania ogródka czy stworzenia logicznego ciągu z następnym lokalem. Z badań duńskiego prof. Jana Gehla wynika ponadto, że ludzie chętniej spędzają czas i zatrzymują się w miejscach o łatwym sposobie dojścia, nie zawierających barier w postaci murów, płotów, długich pustych ścian itp. Wprawdzie te spostrzeżenia dotyczą bardziej kwestii sensu stricto architektonicznych, ale gmina powinna mieć ich świadomość i brać pod uwagę chociażby przy okazji remontów swoich lokali.

Istotnym czynnikiem jest również tworzenie przestrzeni wspólnych, np. na terenie starych hal targowych, należących do gmin, gdzie można wydzielić niewielką strefę odpoczynku dla kupujących i sprzedających, zaopatrzoną w (nieśmierdzącą) toaletę. Wszelkie miejsca, służące integracji społecznej to dobry kierunek przy projektowaniu najbliższego otoczenia człowieka – powoli zaczynamy bowiem odchodzić od – w wielkim uproszczeniu – polityki grodzonych osiedli na rzecz dostępnych dla wszystkich placów zabaw. Choć oczywiście zwolennicy różnych przestrzennych separatyzmów nie powiedzieli jeszcze ostatniego słowa.

Mieszkańcy dochodzą swych praw

Aby polityka przestrzenna samorządów spełniała wymogi demokratycznego zarządzania, o jej ustaleniach trzeba w pierwszej kolejności powiadamiać mieszkańców czy działające na określonym terenie organizacje. Jeśli w danej gminie formułowania kierunków działania nie poprzedziły konsultacje społeczne, musi pojawić się przynajmniej czytelna i konkretna informacja dla obywateli. Władze lokalne powinny ujawnić, jakim zasobem lokalowym dysponują, co zamierzają z jego składowymi zrobić, kto zostanie powołany do zarządzania nimi itp. Zbrojni w tę podstawową wiedzę obywatele mają wówczas szansę ustosunkowania się do planów swojej wspólnoty.

O potrzebie realizacji wszystkich tych obowiązków JST pisze się coraz śmielej: wiele uwagi poświęca tej tematyce m.in. Magazyn „Miasta”, Res Publica Nova czy nawet mainstreamowa „Gazeta Wyborcza”. Jeśli dodać do tego rozkwit szeroko rozumianych zagadnień tzw. smart cities, czyli inteligentnych, otwartych na innowacje i potrzeby obywateli miast widać rodzenie się pewnej presji społecznej na włodarzy. Problem w tym, że koncentrując się na swoistej problematyce metropolii, zbyt mało pochylamy się nad rozwiązaniami dla mniejszych ośrodków oraz umykają nam z pola widzenia narastające trudności finansowe samorządów, które warunkują podejmowanie wielu negatywnych – z punktu widzenia polityki przestrzennej – decyzji. Mamy skłonność do obarczania winą za niekomfortowy stan rzeczy władze lokalne, tymczasem należałoby się zastanowić, czy obecny system finansowania wspólnot jest adekwatny do wyzwań, jakie przed nimi postawiono, i to nie tylko w kwestii zagospodarowania przestrzennego. Gminy bowiem coraz częściej dostrzegają swą rolę w projektowaniu najbliższego otoczenia i orientują się w posiadanych narzędziach, natomiast nie stosują ich ze względu na bariery finansowe, w tym przede wszystkim brak własnych źródeł dochodów w postaci popularnego choćby w krajach skandynawskich lokalnego PIT.

Co nas czeka

Rośnie świadomość, że kształtowanie przestrzeni publicznej musi odbywać się z udziałem możliwie szerokiego spectrum interesariuszy, a nie w zaciszu wydziałów urzędu. To mieszkańcy, organizacje pozarządowe, przedstawiciele biznesu czy eksperci powinni mieć największy wpływ na działania władz lokalnych w tej kwestii. Wiele gmin rozpoczyna zmianę niedobrego status quo od pracy nad strategią nie składającą się jedynie z pustych sloganów, a pod wpływem podmiotów ekonomii społecznej, które coraz śmielej wkraczają do polskich miast i miasteczek, uwzględniane są potrzeby także dotychczas pomijanych grup osób. Strategie, powstające przy współpracy środowisk naukowych i włączające w prace przygotowawcze setki obywateli (m.in. w Lublinie), zakładają także posiadanie mierników opisywanych celów. Z takimi dokumentami łatwiej będzie pozyskiwać finansowanie na inwestycje lub odpowiadać na realne wyzwania danej społeczności lokalnej.

Jednak warto przy tym pamiętać, że – jak mawiają działacze Project for Public Spaces – proces tworzenia i przetwarzania miast nigdy nie jest skończony. Wspólnoty potrzebują takiego rodzaju zarządzania przestrzenią, które zaangażuje mieszkańców jako kreatywnych partnerów oraz sprawi, że samorząd stanie się bardziej dostępny, wygodny i responsywny.

Zaś mottem dla wszystkich działań na rzecz przestrzeni publicznej niech staną się słowa Enrique Peñalosa, który w wywiadzie udzielonym Charlesowi Montgomeremu powiedział: „być może nie zdołamy sprawić, by wszyscy byli równie bogaci jak Amerykanie. Możemy jednak tak zaprojektować miasto, aby dać ludziom poczucie godności i pozwolić im, by poczuli się bogaci. To samo miasto może sprawić, że będą szczęśliwsi”.

Share

Dodatkowe informacje