Share

Agata Dąmbska, Forum Od-nowa: Budżet obywatelski – placebo, nie panaceum

Co jakiś czas pojawiają się w metodach działania samorządu swoiste mody. Jednak nawet najlepszy pomysł będzie na nic, jeżeli wprowadzi się go w źle funkcjonujące podstawy systemu. Stanie się wówczas jedynie nakładką, która nie zdoła naprawić szwankujących mechanizmów. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w przypadku budżetu obywatelskiego.

Wprawdzie jego celem staje się zaangażowanie społeczności lokalnej w wydawanie pieniędzy, ale formuła nie daje mieszkańcom prawa i realnej możliwości projektowania usług publicznych. Nie dysponują bowiem wiedzą i narzędziami, które pozwalałby stać się uczestnikami tego procesu. Choć mieszkańcy wiedzą już, że pieniądze są w jakiejś części postawione do ich dyspozycji, nie widzą związku pomiędzy wydawanymi środkami a kondycją finansową ich wspólnoty i własnymi portfelami. Dzieje się tak, ponieważ budżet obywatelski kieruje zainteresowanie na sam akt wydania pieniędzy, a nie zastanowienia się, jak sfinansować określone potrzeby i jakie długookresowe skutki finansowe dla miasta będzie miał dany, indywidualny akt (np. mała inwestycja, którą trzeba będzie utrzymać, ale z pieniędzy miasta). Innymi słowy, chodzi tylko o to, jak rozdystrybuować pieniądze, które „skądś” w systemie już są, a nie wykonać pracę polegającą na powiązaniu finansów z działaniem mieszkańców, np. w formie płacenia podatków. Tak długo, jak nie zaistnieje lokalny PIT, gdzie w deklaracji podatkowej każdy mieszkaniec będzie widział swój konkretny udział w finansowaniu własnej wspólnoty, nie uda się odbudować prawidłowej relacji obywatel-samorząd.

Założenie budżetu obywatelskiego wygląda z pozoru na słuszne: ludzie mają współdecydować o przeznaczeniu środków publicznych w stałym dialogu zarówno z władzami lokalnymi, jak i organizacjami pozarządowymi. Wszyscy uczestnicy tego procesu posiadają równe prawa, propozycje podlegają ogólnej dyskusji, warunkiem akceptacji danego pomysłu jest powszechna nań zgoda. Problematyczne wydają się jednak dwie kwestie: po pierwsze, w ten sposób osłabia się pozycję władz wybieralnych, po drugie – nie kompensuje to braku bądź źle funkcjonujących relacji włodarzy z obywatelami: jeśli mieszkańcy nie mogą wyrażać zdania poprzez wybieranych przez siebie radnych, sam budżet obywatelski nic nie da. To tylko dodatkowy instrument.

Ma on jednak gorących orędowników w osobach działaczy miejskich, którzy nie bez powodu tłumaczą, że mógłby stać się jaskółką pozytywnych zmian w kreowaniu polityki lokalnej, jak również tworzenia kapitału społecznego (co sprawia Polsce ogromne kłopoty) i zdolności do długotrwałej, nie okazjonalnej kooperacji wszystkich aktorów z danego terytorium. Niestety, trudno się oprzeć wrażeniu, że budżet obywatelski to w istocie „kieszonkowe” podarowane przez władze obywatelom, którzy teraz funkcjonują w poczuciu braku realnego wpływu na działanie samorządu. Co z tego, bowiem, że można zaprojektować sobie wygląd skwerku, skoro nie sposób mieć wpływu na wynagrodzenia dobrych i słabych nauczycieli... Ale trzeba pamiętać, że stopień przeregulowania i skomplikowania przepisów o działalności samorządów preferuje w zarządzaniu dobrze przygotowanych, doświadczonych urzędników, a to uniemożliwia istotne zwiększenie środków będących do dyspozycji mieszkańców.

Budżet obywatelski każe też postawić pytanie o sposób sprawowania władzy w samorządzie: czy polegamy na takiej, którą – w postaci radnych oraz prezydentów miast, burmistrzów lub wójtów – wyłaniamy raz na cztery lata w wyborach, czy chcemy stałego, bieżącego uczestnictwa w zarządzaniu swoją wspólnotą, czy najbardziej odpowiada nam model okazjonalnych konsultacji, np. przy szczególnie istotnych inwestycjach, stanowiących min. 25% budżetu. Odpowiedzialność za finanse danej JST siłą rzeczy nie może należeć do poszczególnych mieszkańców, dlatego decyzja o partycypacji jako generalnej metodzie administrowania wymagałaby totalnej przebudowy konstrukcji ustawowych.

Obecnie bowiem informacje o działaniach realizowanych przez zarządzających miastami i mechanizmy finansowania usług są dla mieszkańców trudno dostępne (lub wcale). Brak przejrzystości funkcjonowania samorządów, nieczytelne, bez standardów prezentowania danych i nieaktualizowane BIP-y, ograniczanie wglądu w informacje o podstawowym znaczeniu ekonomicznym (zasoby JST, zatrudnienie, procedury przetargowe, kondycja spółek miejskich) nie może zostać skompensowane jawnym przyznawaniem niewielkich środków poprzez budżet obywatelski. Nie można także liczyć na to, że zastąpi on niezbędne reformy o charakterze ustrojowym. Ba, istnieje wręcz obawa, że przykryje konieczność poszukiwania takich rozwiązań, co byłoby jego wyjątkowo niekorzystnym skutkiem.

Należy też uważać, by „zwycięzcami” budżetów obywatelskich nie stały się osoby o wyższych kompetencjach i kapitale społecznym – jego immanentną cechą musi być równość wszystkich uczestników i brak uprzywilejowania jakiejkolwiek ze stron. W sytuacji relatywnie silnych organizacji trzeciego sektora i działaczy miejskich oraz faktu, że wszystkie działania w ramach budżetu obywatelskiego mają de facto miejsce na terenie urzędów, łatwo może dojść do „przechwycenia” przez nie inicjatywy i odebrania jej zwykłym, niezrzeszonym mieszkańcom, dla których w założeniu jest przeznaczona.

Trzeba zastanowić się nad warunkami, jakie wykreowały sam pomysł budżetu partycypacyjnego. Jego powstanie może być dowodem próby redukowania barier w komunikacji pomiędzy elitą lokalną (władzami) a mieszkańcami, ale również wyrazem słabej możliwości transmisji woli i potrzeb mieszkańców przez reprezentujących ich radnych. Ponieważ radni są bezradni (patrz: artykuł Forum Od-nowa Rada od „klepnięcia” budżetu? z 22 maja 2013 r. we „Wspólnocie”, http://www.wspolnota.org.pl/aktualnosci/aktualnosc/rada-od-klepniecia-budzetu/), a dodatkowo system wyborczy wydaje się nie sprzyjać dobrej reprezentacji obywateli, trzeba w mocniejszy sposób wspierać się na samych mieszkańcach.

W końcu, idea budżetu partycypacyjnego może mieć miły posmak „konsumpcji dobrobytu’, który władze lokalne chcą zafundować mieszkańcom, na zasadzie „dla każdego coś miłego”. Wpisuje się to w istniejący nurt propagowania i chwalenia prorozwojowego wykorzystania środków publicznych, w tym unijnych.

Przy tej okazji warto wspomnieć o sołectwach, których w Polsce mamy aż 40 tys. i adresowanym do nich funduszu sołeckim. Nie można go zupełnie zrównać z budżetem obywatelskim, bo w procedurach selekcji przedsięwzięć uczestniczą struktury jednostek pomocniczych gmin. Aczkolwiek – tak, jak w przypadku budżetu obywatelskiego – funkcją funduszu sołeckiego jest umożliwienie mieszkańcom bardziej bezpośredniego wpływu na wybór celów do sfinansowania w ramach niewielkiej puli środków.

Według danych MAiC z lipca 2013 r, w 2014 r. spośród 2175 gmin, w których funkcjonują sołectwa, w większości (1224) będą wyodrębnione fundusze sołeckie w budżetach gmin. Widać więc, że fundusz sołecki jest przedmiotem większego zainteresowania władz na terenach wiejskich, staje się powszechniejszy, a władze lokalne interesują się dyskusją o możliwości jego powołania. To alternatywa wobec budżetu obywatelskiego na terenach wiejskich, które – jak dotąd – budżetu partycypacyjnego nie wprowadzały, co może mieć związek z mniejszą liczbą aktywistów i nikłą presją organizacji pozarządowych. Należy jednak zauważyć, że mechanizm funduszy sołeckich nie jest tak „czysty”, jak budżety obywatelskie w miastach: gminy z takimi funduszami są nagradzane częściowym zwrotem wydatków z nich poniesionych. A więc budżet państwa wręcza trochę pieniędzy władzom, które zdecydowały się podzielić prawem do decyzji o ich alokacji ze swoimi mieszkańcami. Choć funkcja tego rozwiązania ustawodawcy jest zrozumiała, na pewno nie warto mu przyklaskiwać.

Nie ulega wątpliwości, że czas budżetu obywatelskiego dopiero się w Polsce rozpoczyna. Jeśli będziemy w stanie skorelować go z szerszymi zmianami dotyczącymi finansowania samorządów i transparentności ich działania, osiągniemy oczekiwany efekt włączenia obywateli we współdecydowanie o własnej gminie. To wymaga również przeniesienia większej części decyzji, spraw i zasobów finansowych w obrębie samej gminy do sołectw, osiedli i dzielnic. Jeśli poprzestaniemy na budżecie obywatelskim, traktując go jako lekarstwo na wszystkie problemy i substytut reform, za parę lat nie będziemy już o nim pamiętać.

Share

Dodatkowe informacje