Share

Forum Od-nowa: Dyskusja wokół raportu „Samorząd 3.0”

W raporcie „Samorząd 3.0” zaprezentowanym 20 listopada w Krajowej Szkole Administracji Publicznej podczas konferencji, która zgromadziła ponad 150 osób, think tank Forum Od-nowa zaproponował 25 rozwiązań zmierzających do realizacji pięcioprzymiotnikowej wizji samorządu terytorialnego w Polsce: samodzielnego, elastycznego, transparentnego, odpowiedzialnego i efektywnego. 

Punkt wyjścia raportu stanowi teza, że system samorządowy potrzebuje nowego holistycznego podejścia i innego spojrzenia. Rozwiązań na miarę XXI wieku. Ograniczenia finansowe, brak płaszczyzny działania społeczeństwa obywatelskiego, apetyty regulacyjne władz centralnych i związana z nimi inflacja prawa resortowego to tylko niektóre z obecnych problemów wspólnot. Radykalnie zmieniają się także ich funkcje – odpowiadają za złożone i kosztowne zadania, czyli edukację, opiekę socjalną oraz politykę rynku pracy. W dodatku pogarszają się okoliczności zewnętrzne: kryzys demograficzny czy nieunikniony proces szybkiego starzenia się społeczeństwa. Sumą słabości systemowych jest permanentny, narastający konflikt w relacjach władz centralnych, JST i mieszkańców. Samorząd ukształtowany w latach 90. XX wieku nie dysponuje odpowiednimi instrumentami, by radzić sobie z coraz poważniejszymi wyzwaniami cywilizacyjnymi.

Szeroki zakres opracowania sprawił, że w dyskusjach podnoszono wiele kwestii. Najwięcej uwagi poświęcono trzem postulatom: łączenia gmin, transparentności i lokalnego PIT na tle całości finansów samorządowych.

Mimo, że rozwiązanie stopniowej konsolidacji gmin nie zostało w raporcie zidentyfikowane jako najpilniejsze do realizacji, to właśnie ono wzbudziło dużo emocji. Zdaniem Forum Od-nowa, trójszczeblowy system powinien ewoluować w kierunku dwuszczeblowości, gdzie kluczowe miejsce przypadłoby dużym i silnym gminom. Samodzielnym i z potencjałem do realizacji ważnych zadań publicznych. Aktualne szczeble dublują swe obowiązki i często nie można wskazać ostatecznie odpowiedzialnego za daną sferę publiczną. Utrzymywanie tylu poziomów i ich koordynacja generuje też duże koszty administracyjne.

Autorzy raportu uważają, że można przyjąć zastosowany z powodzeniem w krajach skandynawskich (głównie Danii) i Szwajcarii model scalania gmin metodą procesualną. Jego założeniem jest, by po fazie dobrowolnych połączeń, wyznaczany był termin stopniowych scalań przymusowych. Obecnie istnieje już 612 gmin, które mają mniej niż 5 tys. osób, podczas gdy standardem powinna być gmina licząca co najmniej 20 tys. mieszkańców. W sytuacji niekorzystnych tendencji demograficznych, większe gminy miałyby możliwość uruchomienia rezerw efektywnościowych. Ze względu na wielkość byłyby w stanie łatwiej reagować na zmieniające się warunki społeczno-gospodarcze. Mogłyby również zatrudnić bardziej profesjonalnych pracowników, a ze względu na efekt skali – wygenerować potencjał do rozwoju.

Dyskusja skoncentrowała się na przeciwstawieniu dwóch punktów widzenia: zarządczego i wspólnotowego. Zwolennicy tego drugiego obawiali się, że w zbyt dużych organizmach zaniknie poczucie identyfikacji lokalnej. Budując taką dychotomię, mało kto zauważył, że nie ma sprzeczności z perspektywą  podwyższania jakości dostarczania usług, jaką mogłyby zaoferować duże organizmy. Zwłaszcza w kontekście pojawiających się głosów, że obywatele raczej utożsamiają się z najbliższą okolicą (ulicą, osiedlem, sołectwem), a nie gminą jako całością. Gminy, które nie będą w stanie zaoferować wykonywania zadań publicznych na odpowiednio wysokim poziomie, z czasem przestaną być atrakcyjne dla swoich mieszkańców, co przyspieszy odpływ młodych ludzi do aglomeracji. Wpłynie to negatywnie na finanse wyludniających się wspólnot, pozbawiając je dochodów podatkowych. Zresztą, właśnie w sferze finansowania samorządów Forum Od-nowa upatruje potrzeby najpilniejszych działań.

Raport opowiada się za całkowitą przebudową systemu zasilania JST. Obecnie dochody własne stanowią tylko 49,1% ze 171,3 mld zł (2012 r.) dochodów wspólnot. Nie dość tego, jedynie mniej niż 1/4 dochodów własnych to podatki z władztwem JST. Tymczasem finanse samorządowe muszą być ufundowane na założeniu ich możliwie największej samodzielności: w przeważającym stopniu powinny opierać się na własnych podatkach i opłatach.Samorządy musi zasilać jeden wydajny podatek majątkowy oraz lokalny podatek dochodowy od osób fizycznych, bowiem największy potencjał do usamorządowienia polskiego systemu podatkowego ma PIT.Powinien być czytelny związek pomiędzy daniną a korzyścią podatnika. Podatki do wspólnot mają płynąć głównie od mieszkańców, bo to oni przede wszystkim korzystają z jego usług. W takim modelu wzrośnie poczucie rozliczalności JST względem obywateli, które doprowadzi do realizacji wizji bardziej odpowiedzialnego samorządu.

Kluczowa myśl to wydzielenie lokalnego PIT. W obrębie 2-stopniowej skali podatkowej I przedział mógłby stać się lokalnym PIT (w 2012 r. podatek w I przedziale wyniósł 37 mld zł, a udziały w PIT – 30,8 mld zł), stawka liniowa 19% również (proporcjonalnie), a II przedział (32%) byłby przypisany budżetowi państwa. Ważna funkcja rozwiązania to prawo regulowania przez organ stanowiący stawki lokalnego PIT w niewielkim zakresie. Celem jest, by każdy podatnik w pierwszej kolejności łożył na swój samorząd, co unaoczni mu poprzez wykazanie w zeznaniu podatkowym kwoty, jaką przeznacza ze swych podatków na funkcjonowanie swej wspólnoty. Będzie to również bodźcem do zwiększenia odpowiedzialności władz samorządowych wobec mieszkańców. Warunkiem koniecznym dla tego postulat jest większa jawność i dostępność do informacji.

Samorząd powinien więc być transparentny.Panujący chaos informacyjny, zarówno odnośnie stanu samorządu, jak i odbywających się z jego udziałem procesów zniechęca mieszkańców do zaangażowania. Brakuje jednolitych standardów co do zakresu i formy ujawnianych informacji, a to uniemożliwia dokonywanie porównań (benchmarking). GUS powinien być odpowiedzialny za całość informacji płynących od JST, uzyskując też dostęp do resortowych danych administracyjnych. Z informacji opisujących instytucje samorządowe musi być zdjęta tajemnica statystyczna. Działalność każdej wspólnoty mogłaby być prezentowana na jednym ogólnopolskim portalu prowadzonym przez GUS, by ustanowić rzetelną podstawę do oceny działań JST i ich sytuacji.

Obecny system pokłada nadmierną wiarę w formalny nadzór państwa, zamiast w mechanizmy kontroli społecznej. Z kolei zmiany w sposobie organizacji finansów samorządowych mają zerwać z obecnymi rozwiązaniami, które utwierdzają obywateli w przekonaniu, że pieniądze na usługi publiczne biorą się znikąd albo że usługa nic nie kosztuje. Dodatkowo, funkcjonowanie budżetów samorządowych powinno opierać się na zasadzie solidarności międzygeneracyjnej. Chodzi o to, aby JST nie kreowały długu, który będą musiały spłacać przyszłe pokolenia.

Dyskutujący nie mieli wątpliwości, że nieodzownym warunkiem koniecznych zmian w samorządzie jest obdarzenie go realną, a nie deklaratywną samodzielnością. Wspólnoty muszą mieć swobodę organizatorską: ogólnosystemową możliwość podejmowania decyzji dotyczących sposobu realizacji zadań. Założeniem powinno być, że funkcją samorządu jest organizowanie wykonywania usług (samodzielnie bądź we współpracy z innymi podmiotami), a nie tylko domniemana rola realizatora poprzez narzucony prawem obowiązek posiadania własnych instytucji przypisanych do danego zadania, np. ośrodka pomocy społecznej, urzędu pracy. Istniejące i nowo tworzone prawo musi mieć charakter ramowy oraz wyraźnie wskazywać na swobodne wybory władz JST, czyli umożliwiać projektowanie autorskich rozwiązań dla lokalnych wyzwań. Taki model zarządzania wymaga zniesienia nakazu posiadania instytucji jako gwarancji realizacji zadań publicznych.

Łączy się to z rekomendacją, by samorząd był elastyczny. Teraz jego własne instytucje w większości są odzwierciedleniem regulacji pochodzących z poszczególnych resortów, choć formalnie działają w strukturach wspólnot (szkoły, przedszkola – wpływ MEN, ośrodki pomocy społecznej, urzędy pracy – wpływ MPiPS). W 2,8 tys. samorządów funkcjonuje 59 tys. jednostek organizacyjnych: jednostek budżetowych i zakładów budżetowych. Rocznie te jednostki organizacyjne wytwarzają 1,5 mln sprawozdań budżetowych. Wspólnota powinna być scalona wewnętrznie i zdefiniowana jako jednolity podmiot: jeden podmiot gospodarki finansowej, podatnik VAT, pracodawca i płatnik składek na ubezpieczenie społeczne dla zatrudnionych. Oznacza to likwidację dla instytucji samorządowych formy prawnej, jaką jest jednostka budżetowa i zakład budżetowy.czasem należy objąć wszystkich zatrudnianych przez samorządy jednym generalnym aktem prawnym.

Share

Dodatkowe informacje