Share

Agata Dąmbska, Forum Od-nowa: Potrzeba nowych zasad finansowania JST

Model i myślenie o finansach wspólnot wpadły w koleinę. Samorząd dochodzi do granic swojej wytrzymałości finansowej oraz organizacyjnej. Konieczny jest zwrot w funkcjonowaniu finansów lokalnych. Trzeba zaufać wspólnotom.

Od 2009 r. wpływy do JST zaczęły spadać, a cały system tkwi pomiędzy przeszłością a teraźniejszością. Ustawy prezentują mechanizmy rodem z lat 50. XX wieku, nie przystające do dzisiejszej rzeczywistości. Nikt nie zdecydował się przyznać JST dochodów własnych i realnego władztwa podatkowego. 30 mld zł udziałów we wpływach z PIT nie stanowi odpowiednika podatku lokalnego, a prawdziwie samorządowych danin prawie nie ma. Szereg opłat, które przypadają samorządom, to de facto podatki (np. opłata skarbowa). Utrzymuje się fikcyjne założenie z czasów PRL, że za usługi publiczne się nie płaci. Pozostawanie rolników poza podatkiem PIT generuje olbrzymie dysproporcje dochodowe pomiędzy wspólnotami, więc budżet państwa silnie uczestniczy w redystrybucji środków i tworzy wiele mechanizmów wyrównawczych. Model finansowania JST podnosi dochody w okresie koniunktury, a nie osłania w gorszych czasach.

Cały system jest nieuczciwy i nieefektywny. Pozoruje działanie zasady adekwatności: resorty testują zadaniami obowiązkowymi lub wprowadzaniem nowych zadań fakultatywnych granice wytrzymałości budżetów lokalnych. Tworzy się oszczędności kosztem wspólnot, podczas gdy można zacząć oszczędzać z ich pomocą. Działa się tak, jakby samorządy nadal odpowiadały tylko za kanalizację i wodociągi, a nie drogą oświatę i pomoc społeczną. Z takim systemem Polska nie będzie w stanie sprostać rosnącym oczekiwaniom mieszkańców.

Nowy model powinien zdać się na gospodarność władz lokalnych. Musi być zbudowany wokół zasady odpowiedzialności i stabilności, co można osiągnąć bez podwyższania podatków. Do zmiany jest cała koncepcja dochodów samorządów: oparłyby się na lokalnych podatkach dochodowych i majątkowych oraz opłatach. Powinien być czytelny związek między daniną a korzyścią podatnika, a także zredukowana rola udziałów w wahliwym podatku CIT. Potrzebny jest jeden podatek od nieruchomości, obejmujący grunty rolne i leśne. Do katalogu dochodów samorządów nie weszłyby podatki od środków transportowych, czynności cywilnoprawnych czy spadków i darowizn. Zrekompensowałby to większy lokalny PIT. Musi być wprowadzona zasada, że odpłatność za usługę świadczoną przez JST nie może przewyższać jej kosztów. Wspólnoty uzyskałyby prostszą subwencję, zaprojektowaną od nowa w oparciu o podział na grupy wiekowe, a akcent w dotacjach powinien zostać położony na efekty osiągnięte w danej dziedzinie. Zadłużanie się samorządów powinno respektować zasadę solidarności międzygeneracyjnej.

System, zawierający odniesienia do mechanizmów skandynawskich, bazowałby na 4 fundamentach.

1. Lokalny PIT

Udziały we wpływach z PIT dały JST tylko ok. 1/3 ich dochodów własnych i 17 proc. dochodów ogółem. Należy je zastąpić wydzieleniem pierwszego przedziału skali podatkowej (18 proc.) i proporcjonalnie ze stawki liniowej (19 proc.) jako lokalnego PIT. Instrumentem władztwa podatkowego JST będzie prawo regulowania jego stawki w zakresie przewidzianym w ustawie (dolny i górny limit). Każdy podatnik będzie w pierwszym rzędzie finansował swoją wspólnotę, a tylko dochody zamożniejszych trafią w części do budżetu państwa. Lokalny PIT zwiększy zainteresowanie sprawami lokalnymi oraz społeczną kontrolę wykorzystania środków publicznych. Mieszkańcy będą dostrzegać i rozumieć związek między usługami lokalnymi, jakich dostarcza im samorząd a lokalnym PIT, jaki płacą.

2. Przewidywalne wpływy z CIT

Udziały we wpływach z CIT przyniosły samorządom blisko 6,9 mld zł i stanowiły 8,2 proc. ich dochodów własnych, a 4 proc. dochodów ogółem. Wpływy z tego tytułu, ze względu na silne powiązanie CIT z koniunkturą gospodarczą, są nierytmiczne. Większą stabilność budżetów zapewni wpłacanie należnych im kwot w równych ratach miesięcznych z dwuletnim opóźnieniem. Zapożyczone z Danii rozwiązanie będzie w okresie dekoniunktury narzędziem osłonowym finansów samorządowych.

3. „Inteligentne” subwencje i dotacje

Przekazywane mechanicznie z budżetu państwa do samorządów subwencje i dotacje nie służą podniesieniu jakości usług publicznych, ani nie tworzą bodźców do oszczędności. Flagowym negatywnym przykładem jest kwota części oświatowej subwencji, która wynosi 38,7 mld zł i stanowi blisko 12 proc. wydatków budżetu państwa, a nie zawiera w sobie żadnego elementu premiującego samorządy za efekt, czyli jakość kształcenia. Konieczna jest zmiana podejścia do zasad podziału części oświatowej tak, aby nagradzała wspólnoty, które dokonały największej poprawy usług edukacyjnych. Stanie się to jednak dopiero wtedy, gdy będą miały prawo do realnego zarządzania oświatą, czyli kiedy zniesiona zostanie Karta Nauczyciela. Trzeba również dać uprawnienie samorządom do zachowania zaoszczędzonych środków dotacyjnych.

4. Zasada adekwatności

Samorządy zarzucają notoryczne łamanie przez władze centralne konstytucyjnej zasady adekwatności środków finansowych znajdujących się w ich dyspozycji do wykonywanych przez nie zadań. Wychodząc z doświadczeń duńskich i szwedzkich, należy stworzyć mechanizm ochrony finansowej samorządów, w którym za skutki zmian prawnych finansową odpowiedzialność ponosiłyby właściwie resorty. Zakresem ochrony objęte byłoby przekazywanie samorządom nowych obowiązkowych zadań własnych i zwiększanie kosztów realizacji zadań już przypisanych. Narzędziem równoważącym powinna być wyodrębniona część subwencji ogólnej, zasilana środkami z budżetu tego resortu, którego kompetencji dotyczy zmiana przepisów.

Share

Dodatkowe informacje