Share

Agata Dąmbska, Forum Od-nowa: Duże gminy zamiast powiatów

Coraz silniej wybrzmiewają w przestrzeni publicznej głosy za likwidacją pośredniego szczebla samorządu – powiatów. Zmiany w podziale terytorialnym to, na równi z koniecznością rewizji systemu dochodów JST, ustroju oraz przywrócenia samodzielności organizatorskiej, najbardziej palące obecnie kwestie.

Utworzone mocą reformy z 1998 roku powiaty były tworem uwarunkowanym politycznie, a nie merytorycznie. Ich liczba (314), nazwy, wielkość (od 20-tysięcznego powiatu sejneńskiego do poznańskiego z ponad 300 tys. mieszkańców) stanowiły przedmiot zaciekłych targów. Powiaty nie zostały wyposażone w środki do realizacji zadań, zaś samo przydzielenie im odpowiedzialności za określone usługi publiczne zostało uczynione w sposób chaotyczny, pozbawiony myśli systemowej. Przyjęto wówczas swoistą koncepcję „piętrowego” samorządu: zadania w większości sfer przypisano zarówno do gmin, powiatów, jak i województw. W tej piramidzie kompetencji powiatom wydzielono zadania obowiązkowe w zakresie edukacji ponadgimnazjalnej, fragmentach pomocy społecznej, rynku pracy, szpitalnictwa, ochrony środowiska i transportu. Przy ustrojowo zagwarantowanej wzajemnej niezależności szczebli samorządowych to rozwiązanie uniemożliwia postrzeganie usług publicznych w danej sferze jako całości, a zadania powiatu nakładają się na zadania gmin lub – rzadziej – województw.Ubocznym tego skutkiem jest istnienie wielu instytucji samorządowych na wszystkich poziomach, które pompują zatrudnienie w sektorze publicznym i doprowadziły do zbędnego przyrostu liczby pracowników administracyjnych. A to generuje koszty.

W dodatku wybory z listopada 2014 roku pokazały dobitnie, że mieszkańcy nie identyfikują się z powiatem i nie wiedzą, jakie usługi znajdują się w jego gestii. Trójszczeblowy podział terytorialny sprawia, że nie sposób wskazać ostatecznie odpowiedzialnego za daną sferę publiczną.

Środkiem, mającym redukować ten problem, stało się promowanie współpracy lub koordynacji międzyszczeblowej. Jednak doświadczenia miast na prawach powiatu (np. Inowrocławia) pokazują, że z perspektywy jakości działania lepsza jest konsolidacja działań gminnych i powiatowych w obrębie jednego większego organizmu. Choć w projekcie nowelizacji ustawy samorządowej, przygotowanym przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji pod kierunkiem b. Ministra Michała Boniego i b. Wiceminister Magdaleny Młochowskiej, procedowanym obecnie w Sejmie, zaproponowano możliwość powstawania związków gminno-powiatowych, to rozwiązanie niewystarczające. Przyczyni się wprawdzie do lepszej koordynacji działań powiatów i gmin w dostarczaniu usług publicznych, ale nie jest odpowiedzią na dublowanie się zadań na różnych poziomach samorządów oraz problemy z ich finansowaniem.

Dlatego likwidacja powiatów jest w perspektywie długoterminowej koniecznością, a nie „bzdurą”, jak wyraził się szef (nomen omen) Związku Powiatów Polskich, Ludwik Węgrzyn. I doprawdy, trudno go posądzać o obiektywizm w tej sprawie... Ale samo zlikwidowanie powiatów sprawi, że małe jednostki nie udźwigną ich obowiązków. Nie da się więc mówić o tej zmianie, abstrahując od kwestii wielkości gmin.

Remedium zdaje się metoda procesualnego scalania gmin, sformułowana przez think tank Forum Od-nowa. Jej punktem wyjścia jest założenie, że tylko większe organizmy będą mogły skutecznie oprzeć się negatywnym zjawiskom demograficznym, zapewnić bardziej profesjonalne zarządzanie, odporność na wahania koniunktury i możliwość lepszego realizowania zadań poprzez zastosowanie efektu skali, a mieszkańcom zaoferować wysoki poziom usług. Konsolidacjagmin prowadziłaby do powstania dużych organizmów mogącychprzejąć większość zadań powiatów. Docelowo zaowocowałoby topowstaniem dwuszczeblowego samorządu, na który złożyłyby się duże gminy, zajmujące się np. oświatą i pomocą społeczną oraz województwa, które mogłyby odpowiadać m.in. za usługi związane z transportem i służbą zdrowia. Utrzymywanie powiatów nie jest bowiem konieczne w świetle zadań, jakie dotychczas zostały na nie nałożone.Dodatkową zaletą konsolidacji gmin jest fakt, że spowoduje ona bardziej równomiernie w skali kraju rozłożenie dochodów JST.

Jeśli jednak nie nastąpiłyby zmiany w podziale terytorialnym, powiaty powinny dysponować podatkiem lokalnym i samodzielnością organizatorską, musi być przestrzegana zasada adekwatności, a przede wszystkim – zostać przeprowadzony przegląd zadań.Podstawową bolączkę stanowi bowiem fakt, że brakuje rzetelnej informacji o skali wykonywania zadań własnych i zleconych wszystkich szczebli samorządu, zarówno w wymiarze finansowym, jak i rzeczywistym. Nawet na poziomie władz centralnych nie ma kompletnego oraz aktualizowanego spisu zadań publicznych. Z kolei obywatele nie dysponują wiedzą, na jakie usługi wspólnot mogą liczyć.

W ostatnich latach, poza „dociążaniem” powiatów nowymi zadaniami w sferze obowiązkowej, głównie kosztownej opiece socjalnej, są one coraz częściej – na równi z gminami i województwami – uprawniane do podejmowania zadań fakultatywnych. Ta niepokojąca tendencja ustawodawcy dodatkowo zmniejsza czytelność kompetencji i możliwość oceny, jak korzystają z nich powiaty.

Wiele środowisk eksperckich (m.in. w raporcie „Samorząd 3.0”) podnosi, że ten nieporządek kompetencyjny wymaga szybkiego zakończenia, zwłaszcza, że sytuację dodatkowo komplikuje fakt istnienia 66 miast na prawach powiatu.W tym celu musi zostać dokonana pogłębiona analiza stanu aktualnego, która dostarczyłaby wskazówek do systemowego uporządkowania zadań, jak również dostosowania do nich strumieni środków finansowych. Przegląd powinien skoncentrować się na ustaleniu ostatecznego, oczekiwanego celu zadania (np. doprowadzenie wody czy wydanie dowodu osobistego – proste efekty, a trwałe podnoszenie zatrudnienia wśród osób młodych – złożony efekt). Postulat ten znalazł się w przygotowywanych przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego założeniach kierunkowych do reformy samorządu.

Share

Dodatkowe informacje