Share

Forum Od-nowa: Możliwość optymalizacji kosztów samorządowych. Od oszczędniejszego back office do lepszego front office

Teza, że w każdych warunkach należy dążyć do racjonalnego wykorzystania zasobów, będących w dyspozycji gmin, powiatów i województw jest oczywista. Zgodzi się z nią każdy praktyk i teoretyk zarządzania. Powstaje jednak pytanie, czemu ma ona służyć, jak ją projektować i wdrażać. Niniejszy tekst zawiera propozycję strategii racjonalizowania zasobów przez wspólnoty. 

Zakłada ona stopniową transformację działania struktur samorządowych. Optymalizacja czynności obsługowych (back office) przyniesie oszczędności, ale przede wszystkim dostarczy doświadczenia, wiedzy i pomysłów na całościowe rozwiązania. Dzięki temu JST będą mogły odegrać kluczową rolę w ponownym, lepszym ukształtowaniu centralnych regulacji w najważniejszych i najdroższych sferach działalności, m.in. oświacie, pomocy społecznej, polityce rynku pracy (front office).

Wyzwania

Raport Forum Od-nowa „Samorząd 3.0” przedstawia parę długookresowych problemów, z którymi zmierzenie się będzie kluczowe dla przyszłości JST. Głównym z nich są niekorzystne tendencje demograficzne. Według prognoz Głównego Urzędu Statystycznego liczba ludność Polski w 2035 r. wyniesie jedynie 36 mln (obecnie – niespełna 38 mln). Ubytek populacji dotyczy głównie miast, ale można to przypisać zjawisku powstania skupisk w gminach otaczających duże ośrodki. Szybkiego spadku liczby ludności mogą spodziewać się też regiony nieatrakcyjne dla podejmowania zatrudnienia, gminy wiejskie i tereny peryferyjne. Praktycznie więc – cały kraj. Spadek liczby mieszkańców wiąże się z procesem szybkiego starzenia się społeczeństwa, co rodzi nowe lub zwiększone potrzeby m.in. w zakresie opieki nad seniorami. Z kolei ewolucja współczesnych państw rozwiniętych pokazuje, że w miarę postępu cywilizacyjnegomieszkańcy oczekująrozszerzania zakresu i podniesienia jakości usług publicznych. To drugie ważne wyzwanie dla JST, które odzwierciedla potrzebę państwa dobrobytu (ang. welfare state), w tym bezpieczeństwa socjalnego, silnie zaznaczoną w prawie państw członkowskich Unii Europejskiej.

Trzy kolejne kwestie mają już charakter raczej średniookresowy. Samorządy będą potrzebowały nawet 60 mld zł na współfinansowanie inwestycji w unijnej perspektywie finansowej 2014-2020, a do tego dochodzi również poszukiwanie źródeł finansowania dla inwestycji realizowanych ze środków krajowych. Trzeba również zagwarantować utrzymanie inwestycji z poprzednich lat. Według danych GUS wartość brutto środków trwałych jednostek i zakładów budżetowych gmin, wynosząca w 2005 r. 134,8 mld zł, wzrosła do 252,5 mld zł w 2011 r. Najważniejszy udział w wartości majątku ma infrastruktura: budynki gmin. W 2005 r. warte były 124 mld zł, a w 2011 r. – już 233,5 mld zł. Nawet jeżeli uwzględni się inflację i ogólny wzrost wartości nieruchomości, majątek gmin zwiększył się znacząco. Wyzwaniem będzie również utrzymanie płynności finansowej oraz obsługa długu, którą odzwierciedlają obawy JST związane z działaniem indywidualnego wskaźnika obsługi zadłużenia z art. 243 ustawy o finansach publicznych. W krajach skandynawskich zastąpiony on został działającą z lepszym skutkiem i nie zmuszającą do zawyżania dochodów ze sprzedaży majątku zasadą zrównoważenia budżetu w średnim okresie.

Odpowiedź na wyzwania: redukcja kosztów

Z powodu przedstawionych uwarunkowań należy spodziewać się wzmożonej presji na efektywność w odniesieniu do środków finansowych, które są w dyspozycji samorządów. Szczególnie że ze względu na ogólny stan finansów publicznych dopływ nowych, znaczących funduszy (np. z danin lub udziałów w podatkach) jest mało prawdopodobny. By nie nastąpiło więc zjawisko ograniczenia lub obniżenia poziomu obecnego zakresu zadań realizowanych na rzecz mieszkańców, JST powinnydokonać redukcji kosztów w obrębie własnych instytucji (m.in. urzędów, szkół, przedszkoli, instytucji pomocy społecznej i kultury), a także w silniejszym stopniu inicjować współpracę międzysamorządową (związki komunalne, porozumienia i in.). Te działania są jednak faktycznie bardzo utrudnione ze względu na nadmierne prawne upodmiotowienie instytucji JST – jednostek organizacyjnych. Każda z nich to silnie umocowany, obowiązkowo istniejący i samodzielny podmiot realizujący określoną część zadań publicznych, finansowanych z budżetu swojej JST. Skutkiem tego jest niemożność nawiązania istotnej kooperacji w realizacji zadań dotyczących najdroższych usług publicznych wykonywanych z poziomu samorządowego, czyli oświaty i pomocy społecznej.

Możliwości działania samorządów bez zmiany ustaw

W aktualnym stanie prawnym pula dostępnych rozwiązań racjonalizatorskich nie jest szeroka, tym niemniej istnieją pewne mechanizmy, na które należy wskazać. Po pierwsze, JST mogą badać i opisywać w ujęciu procesowym czynności obsługowe dla własnych instytucji. Określić, „jak jest” i „jak powinno być”, by czynności te uwspólnić, usprawnić i zautomatyzować, także przy pomocy rozwijających się rozwiązań teleinformatycznych. Polskie samorządy, a tym bardziej inne instytucje publiczne, w tym administracji centralnej, dysponują jeszcze relatywnie skromnymi doświadczeniami w zakresie scalania czynności obsługowych. Czasami powoływane są wspólne podmioty (np. we Wrocławiu), a nierzadkie są przypadki, kiedy władze gmin nie tworzą osobnej organizacji do obsługi, tylko „wycofują” funkcje w tym zakresie z podległych im instytucji.

W wielu miejscach Regionalne Izby Obrachunkowe „przymykają oczy” na fakt braku zatrudnienia obowiązkowego głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych w ośrodku pomocy społecznej czy domu kultury, znając realia gminy i faktyczne potrzeby. Tego rodzaju działania organizacyjne władz lokalnych wskazują zresztą na małą sensowność szeregu rozwiązań, które trwają w polskim prawie samorządowym, czego najlepszym przykładem jest brak swobody kształtowania własnych struktur przez JST.

Istnieje również możliwość outsourcingu funkcji obsługowych do sektora prywatnego lub podmiotów trzeciego sektora. Ich potencjał jest jednak ograniczony w związku z barierami prawnymi, np. wspomnianą już koniecznością zatrudnienia głównego księgowego w każdej samorządowej jednostce organizacyjnej (w całej Polsce jest ich aż 59 tysięcy).

Innym działaniem racjonalizatorskim podejmowanym z poziomu samorządów może być szersze wykorzystanie wspólnych zamówień dla wielu jednostek (np. energii elektrycznej czy paliwa). W odpowiednie regulacje w tym zakresie wyposaża JST Prawo zamówień publicznych. Wiele gmin korzysta już z tej możliwości, uzyskując korzystne ceny od dostawców.

Sposobem optymalizowania kosztów ma szansę stać się stworzenie wspólnych instytucji o charakterze niezarobkowym, działających na rzecz samorządów, na co pozwala ustawa o gospodarce komunalnej. Przykładowo, swego czasu Związek Powiatów Polskich próbował powołać bank komunalny w formie spółki prawa handlowego. Duża wartość majątku komunalnego, ale również regularnie ponoszonych kosztów jego ubezpieczenia podpowiada, by obok banku stworzyć instytucję ubezpieczeniową we władaniu samorządów. Sektor samorządowy powinien wykazywać większą determinację i współpracę w realizacji tego typu inicjatyw.

Rola ustawy samorządowej  MAC

25 lipca 2014 r. trafił do Sejmu projekt nowelizacji ustawy samorządowej zainicjowany przez b. Ministra, Michała Boniego i opracowany przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji. Docenia on potencjał uwspólniania funkcji obsługowych w JST. Tworzenie Centrów Usług Wspólnych (CUW-y) w samorządach i pomiędzy nimi umożliwia przede wszystkim konsolidację funkcji finansowo-księgowo-informatycznych dla wielu podmiotów, co może przynieść nie tylko oszczędności finansowe. Przede wszystkim daje szansę na usprawnienie działania struktur oraz redukcji nadmiarowych i duplikujących się lub zbliżonych czynności wykonywanych przez pracowników. Uchwalenie ustawy pozwoliłoby również na nawiązywanie zinstytucjonalizowanej współpracy gmin i powiatów w postaci związków powiatowo-gminnych. To rozwiązanie będzie prawdopodobnie znajdowało największe zastosowanie do zarządzania wybranymi zagadnieniami (np. transportem publicznym) w metropoliach.

Doświadczenia zagraniczne

Samorządy krajów europejskich od wielu lat w różnym zakresie praktykują wspólną obsługę. Bodźcem do tego był m.in. postępujący rozwój nowych technologii, który stworzył lepsze warunki do redukowania kosztów organizacji publicznych, głównie w zakresie obsługi informatycznej. Wskazują to w szczególności ponad 20-letnie doświadczenia władz samorządowych Wielkiej Brytanii. Osiągane dzięki wspólnej obsłudze oszczędności są na bardzo różnym poziomie dla samorządów poszczególnych krajów, ale wszędzie przynoszą wymierne korzyści. Takie wnioski płyną z obserwacji przypadków w Austrii, Holandii, Niemczech i krajach skandynawskich. O ile racjonalizację kosztów można uznać za cel sam w sobie, to wspólna obsługa przyniosła zagranicznym samorządom nawet coś więcej: lepszą organizację pracy.Stało się to dzięki refleksji na temat jej podziału i procedur w organizacjach, a nie tylko dzięki wspólnym zakupom czy rozwiązaniom IT. Od paru lat obserwuje się też nowe zjawisko: po fazie „nauki” w zakresie racjonalizacji czynności obsługowych wśród władz lokalnych uwyraźnił się trend reorganizowania, porządkowania i scalania usługświadczonych samym klientom samorządów. Przykładowo, sprawy dotychczas załatwiane w urzędzie nie są już oddzielone od tych, które dotyczą opieki społecznej czy pomocy dla bezrobotnego.

Konkluzje

Zmuszone okolicznościami polskie JST powinny poszukiwać sposobów doskonalenia własnych organizacji w aspekcie obsługowym.Jeżeli będzie to czynione w sposób spójny i oparty na wymianie doświadczeń, samorządowcy mogą stać się w przyszłości głównym i merytorycznym aktorem reformy prawa w obszarze podstawowych usług, które wykonują. To warunek realnej zmiany jakościowej w działaniu wspólnot i całego państwa. Można uznać, że powoli wyczerpuje się formuła znajdowania na poziomie lokalnym możliwie najlepszych rozwiązań w ramach słabego i przeregulowanego prawa.

Share

Dodatkowe informacje