Share

Agata Dąmbska, Forum Od-nowa: Radni za burtą

Wprowadzona 20 czerwca 2002 roku ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta zachwiała równowagą organu wykonawczego i stanowiącego w samorządach. Im więcej upływa czasu od jej wejścia w życie, tym silniej uwidocznia się negatywny efekt: radni, których jest w Polsce prawie 47 tys. (blisko 38 tys. w gminach), zostali zmarginalizowani przez dominującą pozycję włodarzy i utracili przypisaną im właściwość realnego wpływania na funkcjonowanie wspólnot.

Można wręcz powiedzieć, że ich rola coraz częściej sprowadza się do „klepnięcia” budżetu, gdyż udzielanie absolutorium jest aktem wyłącznie politycznym.

Radni zostali więc niejako zmuszeni do postawienia na pierwszym planie nie woli mieszkańców, których reprezentują, ale uwarunkowań ustrojowo-gospodarczych, w jakich przyszło im wykonywać swą misję. Wielu z nich jest tą sytuacją sfrustrowanych, ale stara się mimo wszystko rzetelnie wykonywać zobowiązania wobec wyborców i wykorzystywać wszystkie możliwości wpływu, jakie przypisał im ustawodawca. Natomiast wielu innych, widząc, jak mało od nich zależy, traktuje swoją rolę w kategoriach zarobkowych lub etapu własnej kariery, nie stając do walki o sprawy mieszkańców. Stale spadający prestiż funkcji radnego może stanowić jeden z powodów zwiększania się negatywnej selekcji kandydatów do jej sprawowania. Nakłada się na to problem nadmiernego upolitycznienia radnych (i w ogóle samorządu), widoczny zwłaszcza w większych ośrodkach, ale to jest zapewne naturalna kolej rzeczy.

Najistotniejszym skutkiem powyżej nakreślonego stanu rzeczy jest utrata zakładanego przy reformie samorządowej 1990 roku przełożenia woli mieszkańców na działania władz lokalnych: jak na demokrację przedstawicielską przystało, radni mieli być pasem transmisyjnym pomiędzy obywatelem a włodarzem. Teraz to opustoszałe miejsce zaczynają zajmować formy demokracji bezpośredniej: budżety obywatelskie, konsultacje społeczne, referenda itp. Demokracja lokalna miała polegać też na kontroli poczynań osób zarządzających wspólnotą przez reprezentantów mieszkańców, czyli radnych. Tymczasem dochodzi do patologii: zdarza się, że wójt (burmistrz, prezydent miasta), chcąc uzyskać akceptację budżetu, stosuje niedozwolone metody przekonywania radnych, np. oferując im lub ich rodzinom miejsca pracy w spółkach komunalnych. Wielu włodarzy jest w jawnym konflikcie z radnymi, co paraliżuje sprawne zarządzanie wspólnotą. Inni traktują organ stanowiący jako zbędny balast, a niektórzy mówią wprost, że radnych mogłoby nie być wcale. Organy wykonawcze akcentują fakt, że gros odpowiedzialności za błędne decyzje radnych spada na nie, gdyż sankcje dla radnych mają charakter jedynie polityczny. Zepchnięci na margines radni nie mają systemowych narzędzi obrony.

Jak temu przeciwdziałać? Zapewne nie da się cofnąć bezpośrednich wyborów wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), gdyż odebranie tego prawa wielu ludzi uznałoby za zamach na wartości demokracji. Nie wróci się więc do modelu wyłaniania szefa władzy wykonawczej spośród członków rady, co miało miejsce do 2002 roku. Ale można próbować rozpocząć zmiany, mające na celu włączanie radnych w bieżące zarządzanie wspólnotą. Niezależnie od ukończonego poziomu edukacji (40% radnych ma wykształcenie policealne i średnie; wyższe – 33%) czy doświadczenia zawodowego (co czwarty to rolnik, ogrodnik, leśnik lub rybak; 21% stanowią specjaliści) nie można odmawiać radnym prawa do brania bardziej bezpośredniej odpowiedzialności za swoją najbliższą okolicę.

Obecnie dla wielu przedstawicieli organu stanowiącego wszystko to, z czym na co dzień borykają się włodarze jest czarną magią: pozyskiwanie źródeł finansowania, walka ze skomplikowanymi przepisami, realizowanie ustawowych wytycznych, meandry rozbudowanej sprawozdawczości, pozyskiwanie środków unijnych. Tymczasem do lepszego zarządzania sprawami wspólnot przyczyniłoby się powiązanie roli organu stanowiącego i wykonawczego, które wzięłyby razem odpowiedzialność za daną JST.

W sytuacji, gdy każdy radny musiałby obowiązkowo zostać przewodniczącym lub członkiem komitetu wykonawczego, odpowiadającego za konkretną dziedzinę funkcjonowania JST i miałby do czynienia ze stałym rozwiązywaniem problemów wspólnot, bardzo szybko zdobyłby potrzebną wiedzę – tak, jak niegdyś posiedli ją pracownicy urzędów samorządowych. W nowej konstrukcji wójt (burmistrz, prezydent miasta) byłby prawdziwym liderem gminy jako przewodniczący rady, ale nie mógłby być członkiem żadnego z komitetów. Realne przejęcie części ciężaru administrowania uczyniłoby radnych współdecydującymi za sprawy wspólnot i zmusiło do podwyższenia ich kompetencji. Zniwelowałoby również obecne napięcie wpisane w relacje wójt (burmistrz, prezydent miasta)-radni, bo wszyscy graliby w jednej drużynie, obciążeni tymi samymi konsekwencjami za niekorzystne prowadzenie spraw wspólnoty. Taki mechanizm działa z powodzeniem w krajach skandynawskich: komitet to ciało wewnętrzne powoływane przez organ stanowiący, któremu przypisuje on pewien wycinek zadań publicznych (np. funkcjonowanie szkół) na terenie poszczególnych samorządów. Polskie komisje rady są tylko kalką komisji parlamentarnych, tak jak rada jest systemową kopią Sejmu.

Według ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 roku radni nominalnie odpowiadają aż za 15 bardzo zróżnicowanych zadań JST, w tym tworzenie jej statutu. Jednak dokument ten aktualnie ma charakter jedynie proceduralny. Zwiększenie wpływu radnych mogłoby przejawiać się w nadaniu wyższej rangi statutowi samorządu i uczynieniu zeń aktu samostanowienia rady o ustroju. Miałby określać zasady działania wspólnoty w szerokim zakresie, m.in. wyznaczać kategorie zadań, które nie będą mogły być wykonywane przez samorządowe spółki kapitałowe. Rada powinna mieć kompetencje uchwałodawcze w decyzjach strategicznych i prawo do działań nadzorczych. Elementem tego ostatniego uprawnienia byłoby jak najszybsze uzyskanie możliwości kontroli podmiotów komunalnych. To istotne zmiany ustrojowe, które przyczynią się do lepszego działania samorządów.

Share

Dodatkowe informacje