Share

Forum Od-nowa: Wprowadzenie do finansów rządowych

Ogólne spojrzenie na stan finansów sektora rządowego i strukturalne uwarunkowania pomoże w dyskusji o ich naprawie, a być może również zarysowaniu systemowej alternatywy.

1. Wielkość i sytuacja sektora

W ujęciu Eurostat finanse sektora rządowego (ang. central government) stanowią część sektora finansów publicznych (ang. general government). Innym elementem sektora finansów publicznych (SFP) jest sektor ubezpieczeń społecznych (ang. social security funds), znajdujący się pod kontrolą rządu. To osobny temat, który nie będzie tu omawiany.

Zakres sektora rządowego

Polskie podejście do zasięgu sektora rządowego niewiele różni się od przyjętego przez Eurostat. Według krajowej metodologii do rządowej części SFP zalicza się ok. 3,6 tys. instytucji. W tej liczbie dominują reprezentujące Skarb Państwa państwowe jednostki budżetowe (PJB). Ich wydatki i dochody objęte są w całości budżetem państwa. W 2012 r. było ich 2899, podczas gdy w roku 2011 – 3076. Spadek dotyczył głównie PJB „należących” do resortów. W resorcie obrony nastąpiło wyraźne, ponad dwukrotne zmniejszenie liczby PJB (z 239 do 108), co jest efektem dużej operacji restrukturyzacyjnej. Łącznie w 2012 r. funkcjonowało 2048 resortowych PJB, a 851 podlegało wojewodom (urzędy wojewódzkie, administracje i służby zespolone). Pod kontrolą resortów działają 23 państwowe fundusze celowe (PFC), które często nie są organizacjami sensu stricto, a wyodrębnionymi rachunkami bankowymi (np. Fundusz Pracy). Reszta to różnego rodzaju państwowe osoby prawne (POP) funkcjonujące w kilkunastu (!) formach organizacyjnych (m.in. SPZOZ-y, instytucje kultury, szkoły wyższe, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej) bądź powołane w drodze odrębnej ustawy (np. Narodowy Fundusz Zdrowia, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej).

Najznaczniejszy i chronicznie deficytowy sektor

Sektor rządowy wydał 23,7% PKB (2012), najwięcej ze wszystkich elementów SFP. W latach 2003-2012 jego wydatki wahały się od 23,7% do 26,7% PKB, z zarysowującą się tendencją spadkową od roku 2011. W żadnym roku wypływy nie były niższe niż dochody, które w latach 2003-2012 wyniosły od 19,4% do 21,4% PKB. Tak więc w tym okresie sektor rządowy notował tylko deficyt, który kształtował się od 3,0% do 6,4% PKB w „rekordowym” 2010 r. MF podaje, że sektor rządowy rozdysponował 445,5 mld zł przy dochodach wynoszących 411,3 mld zł (2012). Z wydatkami na poziomie 318 mld zł budżet państwa (w tym budżet środków europejskich) odpowiada za wykorzystanie ok. 2/3 środków publicznych w sektorze rządowym. Kolejne są POP i PFC (117 mld zł) oraz agencje wykonawcze (10,5 mld zł). Wśród tzw. form gospodarki pozabudżetowej PFC odpowiadają za relatywnie niewielką ich część: 18,2 mld zł, głównie w sferze zadań socjalnych (15,5 mld zł).

Budżet raczej od redystrybucji

W strukturze wydatków budżetu państwa wyraźnie odzwierciedla się jego rola redystrybucyjna. Transfery stanowią 161,6 mld zł (50,8% wydatków), a tzw. wydatki bezpośrednie – pozostałe 156,4 mld zł. Na drugą podstawową kategorię wydatków składają się m.in. wynagrodzenia urzędników, sędziów, wojskowych, policjantów, nauczycieli szkół artystycznych i inne bieżące koszty funkcjonowania PJB (57,2 mld zł), a także odsetki od długu Skarbu Państwa (42,1 mld zł). Poza kierowanymi do samorządów subwencjami (50,4 mld zł) i dotacjami bieżącymi (20,5 mld zł), istotne transfery otrzymują z budżetu państwa fundusze ubezpieczeniowe, w małym zakresie inne PFC (łącznie 55,8 mld zł) oraz te spośród POP, które nie mają przypisanych wpływów ze składek, podatków, opłat czy kar. Znaczący finansowo NFZ (64 mld zł) utrzymywany jest tylko ze składki zdrowotnej, tak jak NFOŚiGW z opłat i kar środowiskowych.

2. KONTEKST działania sektora

Pomijając w dalszych rozważaniach perspektywę agregatów: „dużych” liczb obrazujących nakłady budżetu państwa czy wyodrębnionych z niego funduszy, warto zwrócić uwagę na uwarunkowania polskiego SFP. Chodzi o czynniki typowe dla funkcjonowania rozwiniętego kraju demokratycznego o gospodarce wolnorynkowej, ale również szczególne okoliczności, jakie niesie z sobą systemowe dziedzictwo PRL i rozwiązania implementowane po 1989 r.

2.1. Uniwersalna logika sektora

Sektor publiczny ma swoją specyficzną misję, a warunki działania jego instytucji mało przypominają te, w których funkcjonuje sektor prywatny. Dlatego w jego analizie jedynie w ograniczonym stopniu można czerpać z ekonomii i teorii organizacji przedsiębiorstw.

Realizacja zadań

Generalizując, celem istnienia państwa jest zapewnienie porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz świadczenie szeregu innych usług, nieodpłatnie lub jedynie z częściową odpłatnością. W SFP pieniądze publiczne to tylko środek służący jego realizacji. Realizację misji publicznej umożliwiają przede wszystkim pieniądze z podatków: nieodpłatne i obowiązkowe świadczenia obywateli, firm oraz innych podmiotów na rzecz struktur publicznych. Podatki dostarczyły polskiemu budżetowi państwa 86,4% dochodów (248,3 mld zł w 2012 r.).

Podatki głównie w centrum

Segment rządowy dysponuje dochodami podatkowymi niewspółmiernie wysokimi w stosunku do zakresu realizowanych zadań. Koncentracja wpływów z tych danin na poziomie państwowym oznacza również odpowiedzialność za ich redystrybucję. Dlatego wpływy władz samorządowych (regionalnych, federalnych) z własnych danin lub udziałów w podatkach państwowych uzupełniane są transferami budżetowymi. W Polsce widać to w znaczeniu subwencji i dotacji budżetowych do samorządów: transfery wynoszą w ich dochodach 50,9%. Z budżetu państwa dotowane są również inne wyodrębnione organizacje, głównie w obrębie sektora rządowego. W Polsce dotyczy to przede wszystkim funduszy ubezpieczeń społecznych i POP.

Pewność bytu instytucji

Ze względu na specjalizację, która jest pochodną zakresu państwa i odpowiedzialności za coraz bardziej złożone funkcje, sektor rządowy obejmuje wiele organizacji. W przeciwieństwie jednak do firm instytucje publiczne nie uczestniczą w bezwzględnym procesie konkurencji. W SFP nie ma dotkliwych „kar” za niegospodarność. Nie są możliwe nawet z prawnego punktu widzenia. W Polsce na ogłoszenie upadłości PJB nie pozwala ustawa Prawo upadłościowe i naprawcze. Instytucje muszą działać bez zakłóceń, by realizować zadania publiczne i po to służą m.in. stałe wpływy z podatków. Podmioty są sporadycznie konsolidowane, a jeszcze rzadziej likwidowane.

Mikroperspektywa instytucji

Każda jednostka publiczna ma swoją mikroperspektywę, interesy, zależności i sieci powiązań, nawet jeżeli należy do tego samego typu administracji czy służby. Wydaje jednobrzmiący głos: „istniejemy, jesteśmy potrzebni, wyjątkowi i mamy misję, na którą potrzebujemy pieniędzy”. Rozwój instytucji, administracji i służby zależny jest od zdolności do zmobilizowania powiązanego z nimi środowiska, by skutecznie artykułowało te interesy poprzez media, przychylnych polityków, aktywistów społecznych lub przedsiębiorców. Im większa zależność od środków budżetowym, tym bardziej obco brzmią dla takiego bytu hasła stabilności i efektywności finansów państwa oraz redukcji długu publicznego. Można zresztą przypuszczać, że większa liczba instytucji czyni jeszcze bardziej problematycznym zarządzanie inercyjnym z natury SFP. Z drugiej strony mniejsza liczba organizacji może wcale nie być dla rządzących atutem. „Duże” instytucje mają większe zasoby, a tym samym dysponują silniejszą pozycją względem swojego otoczenia, w tym politycznych decydentów.

2.2. Zaszłości z PRL

W polskim SFP ugruntowane są specyficzne rozwiązania finansowo-organizacyjne decydujące o jego kształcie. Brak dla nich analogii w krajach rozwiniętych, które nie znajdowały się w radzieckiej strefie wpływów. Rozwiązania te wspierają nadal silnie resortowe struktury państwa. Od ponad 20 lat są bezrefleksyjnie replikowane w prawie finansów publicznych.Prawo budżetowe z roku 1991 oraz każda kolejna ustawa o finansach publicznych (1998 r., 2005 r., 2009 r.) stanowi ciągle wznawiane i rozszerzane wydanie prawa budżetowego PRL.

Orientacja na redystrybucję

Wyraźniej, niż ma to miejsce w innych krajach, system finansów rządowych Polski jest „sformatowany” dla funkcji redystrybucyjnej. Budżet państwa skupia wszystkie dochody, aby następnie rozlać je w dół struktur organizacyjnych. Pełną kontrolę nad przepływem środków pomiędzy sektorami gospodarki narodowej, dziedzinami i obszarami zapewnia podstawowa konstrukcja, jaką jest PJB. W budżecie państwa mamy do czynienia z kaskadowaniem PJB poprzez fakt istnienia dwóch poziomów dysponentów. W większości przypadków dana administracja czy służba składa się bowiem z wielu takich jednostek SFP. W rozwiązaniach nie ma żadnej spójnej zasady organizującej, a to odbiera PJB podmiotowość.

Zaimportowana z ZSRR w latach 50. XX wieku PJB jest tylko narzędziem redystrybucji, o której decydują władze na wyższych szczeblach. Odprowadza do budżetu całość pobranych dochodów (nawet bezpośrednio związanych z prowadzoną przez nią działalnością usługową), czerpiąc z niego środki na pokrycie swoich wydatków. Gwarantuje pełną centralizację wpływów budżetowych. Uniemożliwia poziome przepływy finansowe w budżecie państwa, np. zakupy usług pomiędzy PJB. Przepływy mogą wystąpić tylko w układzie pionowym: z „góry” na „dół”. Formuła PJB nie ma nic wspólnego z budżetowaniem brutto krajów zachodnich. Instytucje budżetowania brutto za granicą, mimo że, tak jak PJB, objęte są w całości budżetem państwa, mają prawo korzystać z pobranych dochodów bieżących, innych niż podatki i składki ubezpieczeniowe.

Z orientacją na redystrybucję bezpośrednio związane jest zakodowane w systemie finansów publicznych założenie nieodpłatności usług świadczonych przez państwo. Znów rolę odgrywa tu PJB: podmiot nieuprawniony do zachowania generowanych dochodów. Brakuje jakiejkolwiek generalnej zasady ustalania odpłatności za usługi publiczne, która powinna nawiązywać do kosztów instytucji je świadczącej. Dodatkowo, przy wielości PJB w ramach w jednej administracji czy służby, polityka odpłatności za usługi może być różna, szczególnie jeżeli przepisy uprawniające do niej są nieczytelne.

Skoro system budżetowy nie tworzy zależności pomiędzy usługą publiczną a odpłatnością, skłania do maksymalizowania wszystkich dostępnych tytułów dochodowych, bez oglądania się, kogo to obciąża i kto czerpie z tego korzyści. Tendencja nasila się wraz z narastającymi problemami budżetu. Stąd tak samo łatwo „przykręca” się śrubę podatkową, jak drenuje z dywidendy spółki Skarbu Państwa.

Dotacje pokrywające wydatki i subsydiujące usługi

Najznaczniejszą pozycją wydatkową budżetu państwa są dotacje bieżące. Łączna kwota tych transferów wyniosła 105 mld zł (2012). Można je wykorzystać tylko na określony z góry cel i dlatego nazywa się je środkami znaczonymi. Ich konstrukcja jest w przeważającej mierze schedą po PRL. W budżecie od redystrybucji służą pokryciu istotnego niedoboru w innych składowych SFP. Proste w konstrukcji dotacje do funduszy ubezpieczeń społecznych (55,1 mld zł w 2012 r.) mają umożliwić wypłatę świadczeń emerytalnych i rentowych. Częściowo ze względu na doktrynę prawa samorządowego, dotacje na zadania samorządów (20,5 mld zł w 2012 r.) to w przeważającej mierze instrumenty, które mają pokrywać 100% wydatków na zadania. Dotyczy to przede wszystkim zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Z założenia nie tworzy to bodźców do oszczędności, które mogłyby być poczynione tylko na poziomie lokalnym wśród władz samorządowych i urzędników mających potrzebną wiedzę. W budżecie państwa ostały się dotacje podmiotowe (19,1 mld zł w 2012 r.), które w przeszłości służyły finansowaniu strat przedsiębiorstw państwowych. Teraz otrzymują je głównie POP (np. państwowe szkoły wyższe, jednostki naukowe, instytucje kultury). Narzuca się ciągle żywa idea subsydiowania tzw. „sfery nieprodukcyjnej” (przede wszystkim pomocy społecznej, szkolnictwa wyższego, kultury). Dalej funkcjonują dotacje przedmiotowe, a więc dopłaty jednostkowe do wyrobów i usług (0,6 mld zł w 2012 r.).

W budżecie nadal pada akcent na pieniężne rozliczenie wykorzystania dotacji, czemu służy system sprawozdawczości budżetowej. Liczy się fakt pokrycia wydatków („przekazano-wykorzystano”). Nie ma żadnego systemowego sprawdzenia efektów, ani wbudowanej zachęty do gospodarności.

Budżety resortowe

Silnie branżowe i wertykalne struktury państwa wspomaga organizacja jego finansów. Mimo, że to Rada Ministrów kieruje wykonaniem budżetu państwa (art. 146 ust. 4 pkt 6 Konstytucji RP), realizują go dysponenci części budżetowych (art. 146 ustawy o finansach publicznych), a więc poszczególni ministrowie i inne organy publiczne jako dysponenci I stopnia. Ministerstwo realizuje budżet resortowy przy pomocy ustalanych przez siebie dysponentów II i III stopnia. Dzieli pieniądze na rzecz „jednostek podległych i nadzorowanych”. Tym sposobem każdy dysponent ma swój fragment w budżecie resortu. Formuła dysponentów kaskadowo ustalanych z poziomu ministerstwa realizuje koncepcję budżetu zbiorczego zaczerpniętą z okresu komunistycznego. Budżety wyższych stopni obejmują także dochody i wydatki budżetów niższych stopni. O realnej władzy finansowej ministra rozumianej jako swoboda alokowania pieniędzy współdecyduje klasyfikacja części budżetowych, których w obrębie całego budżetu państwa jest ok. 100. Minister w swoim budżecie resortowym nie może przesuwać środków pomiędzy częściami budżetowymi (np. resort rolnictwa w odniesieniu do przesunięcia środków z części 32. Rolnictwo do części 33. Rozwój Wsi).

Szczególnym fragmentem budżetu państwa są rezerwy celowe. W 2012 r. było to 18,4 mld zł wg znowelizowanej ustawy budżetowej. Ich podziału dokonuje MF, a polega ona na przeniesieniu na zadania, tj. do budżetu właściwego resortu lub wojewody (14,2 mld zł w 2012 r.). Sprawowana władza nad rezerwami pozwala traktować je jako budżet MF. W kolejce po zapisane w nich pieniądze ustawiają się ministerialni wnioskodawcy. Natomiast nie rozwiązując rezerw (4,2 mld zł w 2012 r.), MF może poprawiać wynik budżetu państwa.

Rodzajem budżetu resortowego są również PFC będące pod bezpośrednią władzą wybranych ministrów (m.in. MPiPS, MSP i MSW). Zazwyczaj zasilają je określone, znaczone środki, które służą realizacji zadań w konkretnych sferach (tzw. funduszowanie). Konstrukcja budżetu dysponentów wraz z PFC to najważniejsze czynniki decydujące o resortowym układzie finansów państwa.

Rola Sejmu w całym procesie wykonywania budżetu państwa jest marginalna. Jedyna istotniejsza prerogatywa dotyczy zmiany przeznaczenia każdej z rezerw celowych. MF może jej dokonać po uzyskaniu pozytywnej opinii sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu.

Paradoks: plan finansowy dla każdego i dla nikogo

Na gruncie ustawy o finansach publicznych bardzo wyraźna jest wręcz kompulsywna skłonność do wymuszania planów finansowych dla wszystkich organizacji sektora rządowego oraz różnorodnych wyodrębnionych rachunków bankowych, z których również dokonywane są wydatki publiczne. Wyjaśnieniem może być tu ustrojowa zasada centralizmu demokratycznego. W państwach socjalistycznych wszystkie organy władzy i administracji miały własny budżet, powiązany z budżetem wyższego stopnia. „Centralizm” przejawiał się w budżecie zbiorczym: narzędziu oddziaływania na działalność jednostek niższego stopnia. A „demokratyczny”, bo każdy miał prawo do swojego budżetu (planu finansowego). Z wyodrębnienia organizacyjnego budżetu wynika posiadanie przez PJB planu finansowego, dysponowanie w ramach tego planu środkami pieniężnymi i samodzielne prowadzenie rachunkowości budżetowej. To swoista i kosztowna dla finansów publicznych konsekwencja uznania, że każda organizacja publiczna ma być osobnym bytem gospodarczym. Powoduje ona, że praktycznie każda PJB posiada swój pion obsługowy.

Z drugiej strony plany finansowe stają się pewnego rodzaju fikcją. Zmieniają się w ciągu roku poprzez uruchamianie rezerw albo brak takich decyzji. Co więcej, często plan jest narzucany od góry. Dodatkowo, jak już zostało wskazane, PJB nie są do końca tożsame z jednostką organizacyjną. Zresztą, ta swoista niespójność będzie przybierać na sile, bo ze względów oszczędnościowych i zarządczych w niektórych strukturach rządowych istnieje tendencja, by umiejscawiać jak najwięcej instytucji w ramach jednej PJB.

Dyscyplina finansów publicznych

W gospodarce budżetowej PRL (i szerzej: całej gospodarce) ważnym motywem było pozostawanie w zgodzie z planem. Plany finansowe, a szczególnie PJB są podstawą wykonywania budżetu państwa. Ważne, aby wydatek miał podstawę w środkach zarezerwowanych w planie na ten cel. Z tego względu pojawia się dążenie do wymuszania poprzez przepisy odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i kontrolę zgodności działań organizacji publicznej z planem finansowym. Wykonanie planu wymagało sankcji tak od strony obowiązujących wpłat do budżetu, jak i wydatkowania z niego środków. Sankcje za nieodprowadzenie dochodów, szczególnie przez PJB, muszą być jasne. Każda z tysięcy jednostek i wówczas, i teraz łatwo pieniądze „zjada”. Środki z budżetu musi otrzymać. Nie ma mowy o oszczędności. Trzeba więc forsować realizację dochodów. To tłumaczy tę specyficznie rozumianą potrzebę dyscypliny w piętrowym budżecie państwa.

Zespół norm związanych z odpowiedzialnością za jej naruszenie stanowi dobrze zadomowioną gałąź prawa finansów publicznych. Powszechny i unikalny produkt systemów budżetowych państw socjalistycznych. W prawie budżetowym PRL koncepcja takiej odpowiedzialności pojawiła się 1958 r. początkowo jako kilka norm. Koncepcja doskonalona, poczynając od prawa budżetowego 1970 r. Warto wiedzieć, że sporą część działań podejmowanych już po roku 1989 w finansach publicznych motywowano wzmacnianiem dyscypliny budżetowej (bo przecież nie potrzebą bodźców do gospodarności).

Niby kontrolna rola klasyfikacji budżetowej

Ujęte w budżecie i planach finansowych (dochody, przychody) wpływy (wydatki, rozchody) środków publicznych są oznaczane zgodnie z dziedziną działalności (dział, rozdział) i rodzajem transakcji (paragraf). Klasyfikacja budżetowa spełnia różne funkcje: określa uprawnienia do przeprowadzania zmian w planach finansowych resortów czy PJB, stanowi podstawę do ewidencji i kontroli wykonywania budżetu przez system rachunkowości oraz zabezpiecza cele wydatkowania środków. Klasyfikacja budżetowa wraz z klasyfikacją części budżetowych wyznacza władzę finansową wykonujących budżet państwa. Ustawa o finansach publicznych mówi, że dysponenci mogą dokonać przeniesień wydatków tylko w ramach danej części i działu budżetu państwa. Generalnie niedozwolone jest zwiększanie wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy. Ta zasada ma tak jak w PRL „trzymać” fundusz płac w sektorze rządowym. Ograniczona jest władza do takich zmian, które prowadzą do zwiększania i zmniejszania nakładów majątkowych. Wymaga to zgody MF.

Skoro to ustawa o finansach publicznych precyzuje dopuszczalne przeniesienia przy wykonywaniu budżetu, klasyfikacja budżetowa jako narzędzie centralnie sprawowanej kontroli ma w tym względzie bardzo ograniczoną rolą. Już w literaturze fachowej PRL krytykowana za nadmierną szczegółowość klasyfikacja ulega dalszemu rozbudowaniu zgodnie z potrzebą chwili. Paradoksalnie, tam gdzie w grę wchodzą relatywnie ważne i doniosłe kwotowo wydatki, klasyfikacja jest zbyt ogólna, a zbyt szczegółowa jeżeli chodzi o nieistotne drobiazgi. Dlatego m.in. podziałki paragrafowe są mało przydatne dla celów analitycznych. Jakość klasyfikacji budżetowej odpowiada również za istną eksplozję coraz to nowych sprawozdań budżetowych, do których trzeba dodawać kolejne informacje uzupełniające. Ufundowana na starych założeniach klasyfikacja przestaje przystawać do potrzeb kontroli i ewidencji w dużo bardziej złożonej rzeczywistości gospodarczej i transakcjach, których stroną są dysponenci. Stosowanie klasyfikacji to w codziennej pracy osób z pionów finansowych PJB biurokratyczna uciążliwość, a pytanie o sposób sklasyfikowania wydatku niestety bywa ważniejsze niż treść samej operacji gospodarczej. Reasumując, klasyfikacja ma znikomą funkcję kontrolną i jest mało przydatna do analiz, a równocześnie jej wykorzystywanie oznacza niepotrzebne obciążenie dla służb finansowych.

Główni księgowi wyróżnieni i rozmnożeni

Można domniemywać, że w okresie PRL wymagane prawem komórki finansowe (wraz z głównymi księgowymi) były w resortowych strukturach objętych budżetem państwa „okiem i uchem” MF. W każdej jednostce to przede wszystkim główni księgowi sprawowali kontrolę nad wykonywaniem budżetu. Wyróżnione przez regulacje stanowisko głównego księgowego ostało się w systemie, tylko nie zostało w nim trafnie umiejscowione. Wygląda jak nieudana kalka instytucji francuskich skarbników budżetowych, którzy korzystają z ustawowej ochrony stosunku pracy, co ma gwarantować niezależność ich strażniczej funkcji. Tymczasem główny księgowy jednostki SFP jest pracownikiem kierownika jednostki, któremu ten powierzył obowiązki i odpowiedzialność w zakresie gospodarki finansowej, w tym wstępne sprawdzenie zgodności operacji z planem finansowym. Wprawdzie główny księgowy może zakwestionować zamiar operacji nakazanej przez kierownika, ale w tej sytuacji sam mechanizm sprzeciwu jest czysto iluzoryczny.

Ale liczba osób stojących na straży rządowych finansów jest większa. W każdym ministerstwie jest co najmniej trzech głównych księgowych: księgowy ministerstwa, resortu i każdej części budżetowej, za którą odpowiada minister. Przykładowo, w MF jest 6 głównych księgowych części budżetowych. Stanowiska głównego księgowego resortu i części budżetowej podkreślają wybitnie sektorowy charakter finansów rządowych. Są również przerostem treści nad formą, które przydają częściom budżetowym status quasi-organizacji, choć przecież chodzi tu o strumienie pieniędzy.

2.3. Krótka historia eklektyzmu

Polski SFP po okresie przełomu 1989 r. funkcjonuje zgodnie z dwoma równoległymi tendencjami. Zdecydowanie dominującą jest tendencja do kontynuacji. Przez nią zapewnione mają trwanie zasady stworzone bądź zaimportowane w okresie PRL. Następują tu niewielkie zmiany, które można ocenić jako rozwijanie kluczowych koncepcji systemowych. Dzięki przypisanym ustawą o finansach publicznych z 2009 r. statutom, PJB uzyskały formalne potwierdzenie pseudo-samodzielności i pseudo-wyodrębnienia. Wzbogacone zostały regulacje ustawowe o głównym księgowym jednostki SFP. Swojej dojrzałej postaci doczekała się koncepcja odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów w postaci posiadającej 200 artykułów ustawy z 2004 r. To pokazuje, że w myśleniu o finansach publicznych uderzający jest bałagan i brak alternatywnych koncepcji, które mogłyby być źródłem odniesienia dla istniejącego stanu rzeczy. A to umacnia go i zapewnia trwanie. Prowadzi też do ciągłego przyrostu przepisów finansowych, w tym szczególnych procedur zaprojektowanych na potrzeby wybranych segmentów państwa lub wręcz określonych przypadków.

Obecny paradygmat polskich finansów publicznych jest tak silny, że uniemożliwia podnoszenie jakości systemu przez kolejne dodawane do niego elementy. Dlatego druga tendencja – do zmiany – jest dużo słabsza. Zazwyczaj polega na powierzchownej i selektywnej próbie wdrażania rozwiązań z systemów budżetowych najbardziej rozwiniętych krajów świata (głównie krajów anglosaskich).

Agencje sprawne inaczej

Tworzone już w latach 90. XX wieku i wyposażane w osobowość prawną agencje miały zapewnić profesjonalne, bardziej menedżerskie działania w sektorze publicznym. Stały się kolejnymi „graczami”, wyposażonymi w ogromne, głównie budżetowe zasoby dotacyjne i z powierzoną odpowiedzialnością za często znaczący majątek Skarbu Państwa. Nie ma w nich przejrzystości zadań i środków. Nie wiadomo, czy agencje nie dublują swoich zadań oraz czy nie są nieefektywne kosztowo. Uważa się je za folwarki grup towarzysko-biznesowych. Wyodrębnione do funkcji wykonawczych uzyskały wysoką formalną i faktyczną autonomię. W swej obecnej postaci wzmacniają dryf, a nie realizację celów stawianych przez polityków i ministerialnych urzędników.

Rozmnożenie państwowych osób prawnych

Tworząca dodatkowe patologie okazała się czysto dogmatyczna próba zredukowania budżetu państwa do PJB, co nastąpiło w 2009 r. Zlikwidowaniu uległy zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze PJB – formy gospodarki budżetowej netto. Generalnie, PJB utraciły możliwość dodatkowego zarobkowania w formie rachunków dochodów własnych, choć pozostawiono ją rządowym placówkom oświatowym (np. szkół artystycznych) w formie wyodrębnionych rachunków takich jednostek. Wobec inherentnych wad PJB, atrakcyjną alternatywą dla resortów staje się możliwość generowania i zatrzymywania własnych przychodów przez POP. Już teraz prowadzi to do proliferacji POP oraz szczególnych zasad działalności pozabudżetowej (przykład parków narodowych i pomysłu na wydzielenie działalności inwestycyjnej w gospodarce wodnej). Najatrakcyjniejszą formą jest od 2009 r. instytucja gospodarki budżetowej, którą można uznać zazakład budżetowy „wzbogacony” o osobowość prawną.

Oczywiście, z samego faktu istnienia działalności pozabudżetowej nie można wywodzić prostych wniosków. Wśród państw posiadających duży sektor pozabudżetowy jest wiele uznawanych za dobrze zarządzane (Holandia, Kanada, Nowa Zelandia), ale także wyraźnie im ustępujących (Grecja, Hiszpania, Polska, Portugalia, Włochy).

Imitacja budżetowania zadaniowego

Budżet zadaniowy okazał się jak na razie dekoracją. Tworzono klasyfikację zadaniową nie obejmującą całego sektora. Nie wyznaczono, do czego ma ona służyć. Nie wykorzystano budżetu zadaniowego do przyglądania się skuteczności wykonania zadań i porównania efektywności kosztowej jednostek oraz sensowności alokacji środków. Utracona została okazja, aby z zarządzania przez cele uczynić mechanizm sterowania działaniem państwa. Instytucje sektora rządowego nie zostały wprzęgnięte w ten system, tak jak choćby ich anglosaskie, holenderskie czy skandynawskie odpowiedniki. Poza tym, nie da się przekierować w systemie nacisku na rezultaty i wydajność, jeżeli dominującym zagadnieniem pozostaje zgodność z planem i zapewnienie działania jednostki w sposób, który będzie wspierał dyscyplinę budżetową. Nadal jedynym znanym w Polsce sposobem na zmianę polityki instytucji jest zastąpienie dotychczasowego szefa kimś innym. O ile w komunizmie organizacje publiczne miały bardzo rozwinięte zasady budżetowania i zatrudniania, to nie istniał żaden system odpowiedzialności poza ich nadzorowaniem przez ministra.

Limit długu i ucieczka od niego

Dzięki ustawie zasadniczej z 1997 r. ustanowiona została reguła fiskalna. Dług publiczny nie mógł przekroczyć 60% PKB. Im bliżej do konstytucyjnego limitu, tym bardziej można obserwować różne formy uciekania od zobowiązań zaciąganych przez rządowe jednostki SFP. Problem obrazuje choćby przykład Krajowego Funduszu Drogowego i Funduszu Kolejowego. Dwóch ważnych funduszy obsługiwanych przez BGK. Mimo, że są bezpośrednio zasilane wpływami z opłaty paliwowej i zadłużają się na utrzymanie oraz rozwój publicznej infrastruktury transportowej, nie są traktowane w Polsce jako fragment SFP. Przykładem tej samej tendencji do wypychania interwencji państwa poza SFP jest wehikuł pod nazwą Polskie Inwestycje Rozwojowe.

Stabilizująca reguła wydatkowa

Przez ostatnie lata czynione są starania o kontrolę nad wielkością finansów sektora rządowego i jego wynikiem. Remedium na szybko powiększający się dług publiczny ma być oddziaływanie na wynik sektora rządowego. Stabilizująca reguła wydatkowa, która niedawno rozpoczęła swój żywot, ma przyczynić się do redukcji, a następnie stabilizacji deficytu SFP i w konsekwencji zadłużenia publicznego. Zgodnie z formułą kwota wydatków będzie rosła zasadniczo w średniookresowym realnym tempie wzrostu PKB pomnożonym przez prognozowaną inflację CPI. W przypadku stwierdzenia nierównowagi w finansach publicznych dynamika kwoty wydatków będzie odpowiednio korygowana. Mechanizm ma zapewnić kształtowanie się wyniku nominalnego SFP na poziomie średniookresowego celu budżetowego (obecnie w wysokości 1% PKB) w średnim okresie. Stosowane w regule fiskalnej wstępne limity wydatków na dany rok budżetowy i trzy kolejne lata Rada Ministrów przyjmuje w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa.

Nowa reguła fiskalna nie jest bardzo restrykcyjna, tj. ma mało ambitny cel budżetowy, zakładający nierównowagę SFP. Średniookresowy cel budżetowy odnosi się do maksymalnego poziomu deficytu, jaki Komisja Europejska dopuszcza dla Polski.

Próba centralizacji procesu budżetowego

Szanse na zafunkcjonowanie stabilizującej reguły wydatkowej zależą w dużym stopniu od zdolności do utrzymania „z góry” limitu wydatków dla organizacji objętych budżetem państwa (PJB) lub z niego dofinansowanych. MF mniej więcej w 2008 r. rozpoczął odwrót oddotychczasowej zasady budowania budżetu i planów finansowych od „dołu”, tj. z poziomu jednostek na najniższym szczeblu. Znalazło to potwierdzenie w ustawie o finansach publicznych z 2009 r. i przepisach wykonawczych.

Skutki „ściśnięcia” finansów rządowych w przeważającej mierze będą efektem polityki MF, który realizując zakładane cele budżetowe, działa po omacku. A to z powodu słabości informacji finanasowo-zarządczej płynącej z resortów, która bazuje na klasyfikacji budżetowej ustalanej zresztą przez samo MF.

Ministerstwo ręcznego sterowania

Można zaobserwować, że w procesie tworzenia i wykonywania budżetu państwa nasila się swoistego rodzaju gra. MF wie, że jednostki SFP (a szczególnie PJB) nie mają bodźców do efektywności i skonsumują każdą ilość przyznanych środków. Dlatego maksymalnie „utrudnia” wydawanie pieniędzy. Skraca okres, w którym można jej wydawać. Stąd odejście od ustanawiania tzw. wydatków niewygasających, a więc możliwości wykorzystania środków z roku budżetowego w roku następnym. By wzmocnić zdolność do ręcznego sterowania, MF dąży do tworzenia coraz to większych rezerw celowych, a następnie ich nie rozwiązuje, czym np. może poprawiać wynik budżetu państwa. Ucieka się do proceduralnych wybiegów, aby odwlekać decyzję o uruchomieniu środków czy zmianie ich przeznaczenia, tam gdzie zależy to od jego zgody, opinii czy wiedzy. To dlatego odwiedzający MF ministrowie i ich zastępcy z innych resortów muszą zachowywać się jak petenci. Władza fiskusa opiera się na biegłości w stosowaniu procedur ustawy o finansach publicznych przez jego urzędników. Jednak to nie gwarantuje finansów publicznych o trafnych decyzjach alokacyjnych. Można zresztą przypuszczać, że dalsze ręczne sterowanie z MF będzie prowadzić do narastających problemów w realizacji zadań publicznych, a w konsekwencji nawet niezadowolenia społecznego. Ograniczaniu wydatków tam, gdzie są one naprawdę potrzebne i nie ograniczaniu wydatków o niskiej użyteczności publicznej.

3. Wnioski o polskim systemie

W każdym państwie finanse sektora rządowego opierają się złożonych mechanizmach i szeregu podsystemów, w których reguły są w dużej mierze sformalizowane. Ilustruje to choćby powyższa próba opisania przypadku Polski. O żadnym tak skomplikowanym systemie nie można powiedzieć, że jest jednoznacznie „taki, a nie inny”. Natomiast możliwe jest określenie, co dominuje w jego charakterystyce. W Polsce to:

  • maksymalne skoncentrowanie wpływów budżetowych w centrum, z którego są one przekazywane do resortowych struktur i organizacji;
  • nieistniejące bodźce do gospodarności na poziomie poszczególnych resortów i organizacji, a także samorządów, które zachęcają do konsumowania pieniędzy publicznych;
  • autonomia rządowych organizacji wydających pieniądze, która stymulowana jest przyznawaniem osobowości prawnej z równoczesnym stopniowym wypychaniem działalności i długu nie tylko poza budżet, ale i SFP;
  • niska polityczna sterowalność całego systemu alokacji środków, nad którą góruje ręczne sterowanie MF z ograniczoną wiedzą o tym, co dzieje się w SFP;
  • nacisk na formalną zgodność z planem finansowym, ale ze względu na kontrolę wydatków, a nie efekty, jakie mają być z nich uzyskane.
Share

Dodatkowe informacje