Share

Forum Od-nowa: Sektor rządowy jako adaptująca się jedność

Po uwagach wstępnych dokonana zostanie diagnoza struktur sektora rządowego, a następnie zaproponowana wizja alternatywnego modelu.

UWAGI WSTĘPNE: Państwo czyli?

Próba odpowiedzi na pytanie, czym jest w wymiarze organizacyjnym sektor rządowy i na jakie napotyka problemy, wynikające z rozproszenia danych o instytucjach publicznych i niesatysfakcjonującego sposobu ich przedstawiania.

Deficyt informacji

GUS prowadzi rejestr REGON i regularnie zbiera informacje od podmiotów gospodarki narodowej – prywatnych i publicznych. Są to dane o formie organizacyjnej, siedzibie, zatrudnieniu, majątku etc. Nie wiadomo jednak, ile jest czynnych podmiotów sektora publicznego. Sami pracownicy GUS sugerują zresztą dużą ostrożność, jeżeli chodzi o korzystanie z bazy REGON. Z kolei MF posiada na własny użytek dane o rządowych jednostkach sektora finansów publicznych (sfp), a wielu z nim bezpośrednio planuje budżety. Wycinkowe informacje o działaniu specyficznych administracji lub innych struktur są w posiadaniu innych ministerstw, przede wszystkim MEN (System Informacji Oświatowej), MKiDN (rejestr instytucji kultury), MS (jednostki systemu sprawiedliwości) oraz MZ (Rejestr Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą). MSP raz do roku próbuje kompilować dane o liczbie instytucji sporządzając informację o stanie mienia Skarbu Państwa. Brak jest zgromadzonych w jednym miejscu kompletnych i aktualnych danych o zatrudnieniu, finansach i mieniu poszczególnych instytucji mimo, że dużą ich część regularnie pozyskuje się w programie badań statystycznych. Dane GUS objęte są tajemnicą statystyczną, tak jakby instytucje rządowe były tym samym, co podmioty prywatne. Rządzący są pozbawieni informacji, a więc podstawowego narzędzia pozwalającego na kreowanie i realizację polityk publicznych. Z kolei obywatele nie mają możliwości bliższego przyjrzenia się strukturom, które utrzymują ze swoich podatków.

Dominuje perspektywa resortowa

Choć GUS podaje w Banku Danych Lokalnych ogólną informację o sektorze publicznym: liczbie podmiotów i zatrudnionych w nich, w samym roczniku statystycznym opisuje organizację państwa dużo węziej. Poza podaniem liczby samorządów i sołectw, brak choćby wzmianki o liczbie instytucji wchodzących w jego skład. Jest tylko informacja o urzędnikach i osobach piastujących funkcje polityczne. W samej formule rocznika wyraża się perspektywa resortowa. Państwo to sektor administracji publicznej, a inne fragmenty struktur publicznych są opisywane tylko przy okazji prezentowania branżowych dziedzin – szkolnictwa, kultury, zdrowia czy pomocy społecznej. W tym ujęciu państwu z pewnością nie jest makrostrukturą. Sektor rządowy to jej część.

Sektor rządowy (jakoś) policzony

W oparciu o informacje z 4 różnych źródeł (!) można ocenić, że sektor rządowy obejmuje 4057 organizacji. Przyjmuje się, że sektor rządowy to wszystkie organizacje reprezentujące Skarb Państwa, a także inne, na które posiada on dominujący wpływ. Większość z nich to jednostki zaliczane do sfp. Jest ich 3662, w tym 3246 działa w formie państwowych jednostek budżetowych. Są one w całości objęte budżetem państwa i stanowią organizacyjny trzon sektora rządowego. W dokumentach rządowych w kategorii „urzędy centralne” zawiera się 2171 jednostek. Są wśród nich m.in. ministerstwa, urzędy centralne, izby i urzędy skarbowe, sądy, prokuratury, zakłady karne, komendy policji i straży granicznej, szkoły artystyczne czy jednostki administracji niezespolonej. W przypadku urzędów wojewódzkich mowa jest o 859 jednostkach budżetowych. Za granicą Polski działa 216 jednostek. W sektorze rządowym mamy jeszcze tzw. państwowe osoby prawne zaliczane do sfp, które mimo przyznanej autonomii mogą być istotnie lub w całości zależne od przydzielanych im środków publicznych. Będą wśród nich państwowe uczelnie wyższe (137), samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej (115), Polska Akademia Nauk i jej instytuty (70) oraz państwowe instytucje kultury (53). Sektor rządowy obejmuje również podmioty prowadzące działalność gospodarczą: jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (196), przedsiębiorstwa państwowe (119) i spółki z większościowym udziałem Skarbu Państwa (50). W sektorze tym są również pojedyncze instytucje o własnym ustroju, np. ZUS, NFZ, KRUS, Lasy Państwowe, BGK. Wielość i zróżnicowanie form organizacyjnych sektora rządowego odzwierciedla przede wszystkim problem z ustaleniem zakresu państwa. Brak jasności, jeżeli chodzi o jego rolę sprawia, że nie ma zgody, czym jest w sensie organizacyjnym państwo.

Rola dla GUS

Już na wstępie można sformułować rekomendację, której realizacja stworzy warunki do bardziej aktywnego zarządzania strukturami rządowymi. Pierwszym krokiem powinno być przypisanie GUS roli odpowiedzialnego za budowanie i publiczne udostępnianie informacji o poszczególnych organizacjach sektora rządowego. Ze względu na interes gospodarczy państwa, tylko w odniesieniu do wybranych spółek i przedsiębiorstw państwowych GUS może ujawniać nieco mniej danych. Z prawa do niejawności mogą korzystać tylko instytucje odpowiedzialne za bezpieczeństwo państwa, m.in. służby specjalne.

DIAGNOZA: PRL UDEKOROWANY

Konstrukcja polskiego sektora rządowego pozwala wyróżnić jego dominujące cechy.

Resortowy

Podstawowym rysem polskiego sektora rządowego jest jego silosowość. Nie ma mowy o jednej silnie zaznaczonej polityce Rządu względem poszczególnych struktur. Minister – formalnie członek Rady Ministrów staje się reprezentantem resortu. Pod ministerstwem znajdują się instytucje bezpośrednio mu podległe lub nadzorowane. Niekiedy są ich setki (MF, MG). W tej strukturze władzę ministra podkreśla jego samodzielne prawo do kreowania kolejnych jednostek organizacyjnych. Dowodem na siłę resortów są nieudane próby zespolenia administracji rządowej w województwie. Funkcjonuje 15 różnych organów administracji niezespolonej. Odzwierciedleniem resortowości jest także wielość form organizacyjnych jednostek sfp, specyficznych dla danych dziedzin działalności (instytucje kultury, SPZOZy, uczelnie wyższe). Silosowo zdeterminowane spojrzenie przekłada się na powstawanie licznych, doraźnych i nieuniwersalnych rozwiązań w sferze zarządzania państwem.

Wieloszczeblowy

Dominacja państwa resortowego wyraża się również w raczej pionowym układzie organizacyjnym sektora rządowego. Niemal nieobecna jest w nim Rada Ministrów, choć to ona zgodnie z Konstytucją „kieruje administracją rządową”. Zajmuje najwyższe miejsce w piramidzie władzy, ale faktycznie jej nie sprawuje. Dysponują nią minister, rzadziej wojewoda i Premier. Wraz z podległymi im wyspecjalizowanymi instytucjami wymienione organy administracji rządowej tworzą na ogół struktury 2-szczeblowe, zaś w paru przypadkach 3-szczeblowe (m.in. administracji skarbowej). Z perspektywy systemowej czynnikiem decydującym o wieloszczeblowości sektora rządowego jest obecna formuła 2-instancyjnego postępowania administracyjnego. Odwołanie od decyzji organu administracji składa się bowiem do innego jej organu. Hierarchiczność wspomaga samorządowy podział administracyjny. Rozmieszczenie siedzib instytucji rządowych generalnie odpowiada umiejscowieniu siedzib urzędów marszałkowskich, a w mniejszej liczbie przypadków także starostw powiatowych (administracja zespolona).

Zatomizowany

Podobnie, jak całe państwo polskie, sektor rządowy przypomina archipelag instytucji. Mocno zaznaczona autonomia każdej z nich ma swoje umocowanie w trzech ważnych rozwiązaniach systemowych. Po pierwsze, kierownik instytucji jest zazwyczaj również organem administracji publicznej. Aktualny ustrój administracyjny skutkuje mnożeniem liczby instytucji. Poza wspominanym już załatwianiem odwołań od decyzji wewnątrz administracji, przyczyna tkwi w wielości spraw nadal podlegających reglamentacji ze strony struktur rządowych. Po drugie, szef każdej wyodrębnionej instytucji poza tym, że ma być specjalistą z danej dziedziny, jest również kierownikiem podmiotu gospodarczego. Zazwyczaj jest nim państwowa jednostka budżetowa. Taka jednostka ma swój plan finansowy, plan kont, sprawozdawczość i własny rachunek bankowy, a także obowiązkowo zatrudnia głównego księgowego. Kierownik ma gwarancję przekazywanego mu co miesiąc finansowania z budżetu państwa, który funduje jego samodzielność. Po trzecie, postępuje proces organizacyjnej dezintegracji sektora rządowego. W imię elastyczności i efektywności powoływane są posiadające osobowość prawną jednostki sektora rządowego. Wielkość zasobów i status części z nich (np. NFZ, ARiMR, NFOŚiGW) tworzą iluzję rządowego wpływu na ich poczynania. Względem takiego podmiotu resortowe ministerstwo jest za słabe. Równocześnie Rada Ministrów nie jest wyposażona w odpowiednie kompetencje władcze, kompensujące samodzielność takiego podmiotu. Pozostaje mało wyrafinowany instrument wywierania wpływu, jakim są decyzje personalne.

Instytucje wyposażone są w silne ustawowe atrybuty samodzielności, a dodatkowo funkcjonują one w układzie resortowym, co praktycznie czyni je niezależnymi od woli Rządu. Faktycznie możemy więc mówić spotęgowanym zatomizowaniu.

PROPOZYCJA: sektor rządowy jako adaptująca się jedność

Przedstawiana propozycja systemowa istotnie odchodzi od obecnego modelu organizacyjnego sektora rządowego. Architektura tego sektora powinna dawać politykom możliwość sprawnego wdrażania polityk publicznych, zgodnego z kanonami demokratycznego państwa prawa. Obecne struktury inercji należy zastąpić modelem o wysokiej zdolności do adaptacji, zgodnej z szybko zmieniającymi się warunkami zewnętrznymi i wolą rządzących. Ta sterowalność logicznie komponuje się z mandatem do sprawowania władzy i politycznej odpowiedzialnością za nią. Nowy system zarządzania publicznego zbudowany wokół Rady Ministrów powinien posiadać następującą cechy strukturalne.

Horyzontalnie integralny

Rada Ministrów powinna kolegialnie zarządzać poszczególnymi jednostkami sektora rządowego. Narzędziem zarządzania będą wydawane przez nią przepisy wykonawcze, ustalanie ekonomicznych ram działalności instytucji (asygnowanie środków budżetowych i określanie warunków korzystania z nich, zasad prowadzenia działalności odpłatnej i inwestycji) oraz budżetowanie zadaniowe: określanie celów, systematyczne gromadzenie informacji, analizowanie i ocena rezultatów względem wcześniej określonych celów. Rząd ma odpowiadać zadefiniowanie kierunków polityk publicznych i monitorowanie ich realizacji. W konsekwencji zapleczem Rządu muszą być odciążone od zadań bieżącej administracji niewielkie kadrowo ministerstwa i KPRM, odpowiedzialne za funkcje strategiczne. Dobrze, gdyby działały jako jedna organizacja (Kancelaria Rady Ministrów), co potwierdzać będzie integralny charakter Rządu. Realizacja zadań państwa będzie ulokowana w urzędach wojewódzkich iogólnokrajowych wyspecjalizowanych instytucjach.

Płaski

Struktura zarządzania w sektorze rządowym powinna obejmować tylko dwa szczeble. Radzie Ministrów podlegaliby wojewodowie i inne instytucje. Efektem tego będzie większy zasięg kierowania, ale w odniesieniu do dużo mniejszej liczby instytucji, niż mają aktualnie pod swoją pieczą ministerstwa i KPRM. Rząd będzie ustalał terenową organizację każdej z instytucji (biura, oddziały, placówki etc.) w kształcie, jaki uzna za niezbędny ze względu na realizowane zadania. W jego gestii znajdzie się też powoływanie szefów lub zarządów instytucji, a także kierujących strukturami terenowymi. Kierownictwo instytucji będzie miało istotną swobodę operacyjną dotycząca wykorzystania zasobów finansowych i zatrudniania, a równocześnie ostateczną odpowiedzialność za efekty prowadzonej działalności.

Zasada bezpośredniej podległości Radzie Ministrów powinna mieć zastosowanie również do nielicznych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, pozostawionych w gestii sektora rządowego. Chodzi tu o spółki kapitałowe, przedsiębiorstwa państwowe i fundacje. Wojewodom nie podlegałyby żadne instytucje i konsekwentnie nie mieliby prawa do ich kreowania.

Warunkiem koniecznym zaproponowanego spłaszczenia sektora rządowego jest systemowe przekazanie odwołań od decyzji administracyjnych do sądów administracyjnych albo stworzenie ogólnokrajowej administracji apelacyjnej. W efekcie tej zmiany oraz budowy większych ogólnokrajowych organizacji znacząco spadnie liczba organów administracji rządowej.

Spójny

Kohezja sektora rządowego będzie wyrażona na dwa sposoby. Po pierwsze, każda ogólnokrajowa instytucja wykonawcza zostanie stworzona według tych samych ogólnych zasad. Nawet przy bardziej złożonej strukturze organizacyjnej, pozostanie pojedynczym podmiotem gospodarczym. Tym samym cała działalność rządowa w danej sferze będzie odzwierciedlona i kontrolowana przez Rząd poprzez jeden plan finansowy, jeden plan kont oraz jedno sprawozdanie, dopasowane do specyfiki danej instytucji. Takie uniwersalne co do założeń konstrukcyjnych instytucje działać będą w każdej sferze, w której obecny jest sektor rządowy. Jedną organizacją może być np. administracja podatkowa, Wojsko Polskie czy Policja. Funkcjonowanie takich instytucji uszanuje zawodową odrębność zatrudnionego w nim personelu, a równocześnie pozwali na redukcję tysięcy etatów, związanych z realizacją funkcji typowo obsługowych (kadry, księgowość etc.).

Po drugie, spójność sektora rządowego oznacza, że jego instytucje będą organizacyjną emanacją Skarbu Państwa, a ich działalność zawrze się w jednym planie finansowym: budżecie państwa. Z polskiego prawa całkowicie wyeliminowane powinny być państwowe osoby prawne sfp. Ich istnienie jest nieuzasadnione. Tworzenie niepublicznych osób prawnych, np. spółek kapitałowych powinno być dozwolone, pod warunkiem, że nie będą działały w celu osiągnięcia zysku lub istnieją szczególne powody, dla których należy wydzielić ryzyko ze Skarbu Państwa.

Share

Dodatkowe informacje